Прокурор имеет полномочия возбудить

Органы прокуратуры как субъекты административного процесса

Законодательство об административных правонарушениях признает прокурора как представителя государственно-властных структур участником производства по делам об административных правонарушениях.

Как отмечается в статье 26.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

Объем полномочий прокурора установлен положениями статьи 25.11 КоАП РФ. Так, прокурор в пределах своих полномочий вправе:

— возбуждать производство по делу об административном правонарушении;

— участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении;

— приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле.

Статья 28.4 КоАП РФ определяет, во-первых, исчерпывающий перечень тех административных правонарушений, возбуждение дел по которым возлагается только на прокурора, а во-вторых, предоставляет прокурору право при осуществлении надзорных полномочий возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ.

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении выносится в определенные законом сроки (ст. 28.5 КоАП РФ) и должно содержать установленные статьей 28.2 КоАП РФ сведения.

Постановление прокурора направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, в течение суток с момента вынесения постановления, а если возбуждено дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, прокурор направляет такое постановление судье немедленно.

В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, которое должно отвечать требованиям, установленным статьей 29.12 КоАП РФ.

Участие прокурора в рассмотрении дела об административном правонарушении связано с его полномочиями по возбуждению дел.

Участвуя в рассмотрении дела, прокурор вправе предъявлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по возникающим вопросам.

Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» возлагает на органы прокуратуры надзор за соблюдением законов органами и учреждениями системы профилактики правонарушений несовершеннолетних (ст. 10 Закона). В связи с этим прокурор, как правило, присутствует на заседаниях комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Кодекс устанавливает указанный выше порядок извещения прокурора о месте и времени рассмотрения дела как в упомянутых комиссиях , та и в других органах административной юрисдикции. Присутствие прокурора при рассмотрении дел об административных правонарушениях несовершеннолетних является дополнительной гарантией прав и свобод лиц, не достигших совершеннолетия.

Право прокурора приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле предусмотрено пунктом 3 части 1 статьи 25.11 КоАП РФ.

Протест может быть принесен на судебные акты, в том числе, которые не разрешают дело по существу (например, определение о возвращении дела об административном правонарушении).

Статья 30.1 КоАП РФ определяет органы и должностных лиц, которым адресуется протест. В их числе вышестоящие должностные лица, судебные и иные органы.

На постановление по делу об административном правонарушении могут быть поданы жалоба и протест в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. Десятидневный срок может быть восстановлен по ходатайству лица, подающего жалобу (ст. 30.3 КоАП РФ), а также по ходатайству прокурора, принесшего протест, о чем разъяснено в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

Вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, а также решения по результатам рассмотрения жалоб и протестов на них могут быть опротестованы прокурором субъекта РФ или его заместителем. Такие протесты приносятся на имя председателя суда соответствующего субъекта РФ в случаях несоответствия указанных решений процессуальным требованиям, установленным статьями 30.6 и 30.7 КоАП РФ, а также в связи с неправильным применением норм материального права.

Могут ли в прокуратуре возбудить уголовное дело по административному нарушению?

Прокуратура возбуждает уголовное дело по факту нарушения коап. Имеет ли она на это права? Что если решение оспаривается прокуратуры оспаривается в суде?

13 Ноября 2017, 20:18 Зиля, г. Казань

Ответы юристов (3)

КоАП РФ
Статья 25.11. Прокурор
1. Прокурор в пределах своих полномочий вправе:
1) возбуждать производство по делу об административном правонарушении;

Статья 28.1. Возбуждение дела об административном правонарушении
4. Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:
3) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

Статья 28.4. Возбуждение дел об административных правонарушениях прокурором

​​​1. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1, 5.6, 5.7, 5.21, 5.23 — 5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58 — 5.63.1, 6.19, 6.20, 7.24, частью 1 статьи 7.31, статьями 7.35, 8.32.2, 12.35, 13.14, 13.19.1, 13.27, 13.28, частями 1 — 4.1, 6 и 7 статьи 14.13 (за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими), частями 1 и 2 статьи 14.25, статьями 14.35, 14.56, частью 1 статьи 15.10, частью 4 статьи 15.27, статьей 15.33.1, частью 3 статьи 19.4, статьями 19.6.1, 19.9, 19.28, 19.29, 19.32, 20.26, 20.28, 20.29 настоящего Кодекса, возбуждаются прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Есть вопрос к юристу?

​Ответ на Ваш вопрос.

Прокуратура является надзорным органом и осуществляет надзор за соблюдением законодательства на территории всей страны. Перечень полномочий прокурора в досудебном производстве регламентируется 37 статьей УПК. Исходя из содержания данной нормы, ответ на вопрос: «может ли прокуратура возбуждать уголовные дела?» будет отрицательным. Самостоятельно принять такое решение прокурор не уполномочен, вместе с тем опосредованное участие в принятии решений он принимает, поскольку осуществляет и в ходе расследования соблюдение законности. Так, по инициативе прокурора и с его непосредственного согласия дознаватели возбуждают и принимают к производству дела, которые, по общему правилу, возбуждаются в суде, поскольку по виду уголовного преследования отнесены к частным. Прокурор может направить материалы в следственный орган, находящийся в поле его прокурорского надзора, чтобы тот принял решение о возбуждении дела. Все постановления, которыми начинается производство, направляются прокурору для изучения и подлежат отмене по его постановлению, если будет установлено, что они незаконны.

П​рокуратура как надзорное ведомство обязано проводить проверку по обращению граждан, результатом проверки будет решение о налиичии нарушении или об отсутствии нарушени.

Ищете ответ?
Спросить юриста проще!

Задайте вопрос нашим юристам — это намного быстрее, чем искать решение.

Полномочия прокурора на стадии возбуждения уголовного дела.

Полномочия прокурора на стадии возбуждения уголовного дела.

Полномочия прокурора на стадии возбуждения уголовного дела установлены ст. 37 УПК РФ прокурор уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.

В соответствии с данной нормой закона каждое постановление о возбуждении уголовного дела и об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенное органами предварительного расследования в обязательном порядке в течение 24 часов с момента вынесения направляется прокурору для проверки законности.

Прокурор незамедлительно истребует и изучает материалы проверок, послужившие основанием для вынесения решения об отказе в возбуждении уголовного дела, и в течение 5 суток с момента их поступления прокурор полномочен отменить соответствующее решение, в случае признания его незаконным и необоснованным.

Законность любого постановления о возбуждении уголовного дела также проверяется прокурором в течение 24 часов с момента поступления прокурору материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела.

Постановление об отказе в возбуждении уголовного дела может быть обжаловано заинтересованными лицами прокурору в порядке, установленном ст. 124 УПК РФ. При этом прокурор истребует и повторно проверяет законность соответствующего процессуального решения с учетом доводом заявителя.

Согласно действующего уголовно-процессуального законодательства прокурор не наделен полномочиями по вынесению постановления о возбуждении уголовного дела.

Функции и полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела

(Абдул-Кадыров Ш. М.)

(«Законность», 2012, N 9)

ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА

В СТАДИИ ВОЗБУЖДЕНИЯ УГОЛОВНОГО ДЕЛА

Ш. М. АБДУЛ-КАДЫРОВ

Абдул-Кадыров Шарпудди Муайдович, первый заместитель прокурора Чеченской Республики, государственный советник юстиции 3 класса.

Автор статьи обосновывает положение о том, что восстановление полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела будет способствовать реальному осуществлению его функций в уголовном судопроизводстве.

Ключевые слова: прокуратура, уголовное судопроизводство, функции, уголовное дело.

The duties and powers of public prosecutors at the stage of initiation of a criminal case

S. M. Abdul-Kadyrov

The author explains that restoration of powers of public prosecutors at the stage of initiation of a criminal case will facilitate his/her actual performance of duties in criminal proceedings.

Key words: the public prosecutor’s office, criminal proceedings, duties, a criminal case.

Как известно, функция в переводе с латинского означает обязанность, круг деятельности, назначение, роль. В связи с этим представляется, что главным предназначением прокурора является обеспечение законности в уголовном процессе.

В частности, в соответствии со ст. 21 УПК РФ прокурор, а также следователь и дознаватель от имени государства осуществляют уголовное преследование по делам публичного и частно-публичного обвинения. В каждом случае обнаружения признаков преступления они обязаны принять предусмотренные УПК меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. Несмотря на то что, согласно закону, прокурор в осуществлении уголовного преследования является безусловным лидером, он законодательно поставлен в неравные условия, поскольку исключен из перечня субъектов, полномочных, согласно ст. 144 УПК, рассматривать сообщения о преступлении и принимать решения по существу. Он может только перенаправить заявление должностному лицу, которое далеко не всегда оперативно и квалифицированно принимает меры, предписанные уголовно-процессуальным законом. А волокита, допущенная на этой стадии, ставит под сомнение саму возможность раскрытия преступления. На наш взгляд, дороже всех обходится ошибка, допущенная на начальной стадии уголовного процесса. Упущенное время негативно влияет на фиксирование следов преступления, установление свидетелей, подозреваемого, подлежащего задержанию.

Приведу только два конкретных примера, один из которых получил международный резонанс. В марте прошлого года на территории Чеченской Республики пропал без вести гражданин Республики Беларусь С. Несмотря на все усилия прокуроров, уголовное дело по этому преступлению возбуждено органами СУ СК РФ по ЧР лишь в ноябре 2011 г. (ч. 1 ст. 105 УК), т. е. спустя 7 месяцев после безвестного исчезновения. Другое происшествие: в октябре 2011 г. в г. Грозном гражданке К. возле ее дома на территории Ленинского района неизвестный причинил огнестрельное и колото-резаные ранения в область грудной клетки. При очевидных обстоятельствах уголовное дело о покушении на убийство (ч. 3 ст. 30, ч. 1 ст. 105, ч. 1 ст. 222 УК) возбуждено лишь по истечении 40 суток с момента совершения этого особо тяжкого преступления. Все это время органы предварительного расследования «футболили» друг другу материал. А когда дошло до прокурорского реагирования, время уже было упущено. Еще хуже возбуждаются уголовные дела о преступлениях экономической направленности. С учетом этого представляется необходимым вернуть прокурору полномочия по приему и разрешению сообщений о совершенных преступлениях с принятием мотивированных решений о возбуждении уголовного дела и направлении его для производства предварительного расследования, об отказе в этом или о передаче сообщения по подследственности. Актуальность такой меры состоит еще и в том, что на практике граждане все еще считают прокурора главным должностным лицом, осуществляющим функцию уголовного преследования, что вполне соответствует ч. 1 ст. 37 УПК, и искренне недоумевают, когда он проявляет по заявлению о совершенном преступлении не свойственную ему нерасторопность. Возвращение прокурору этих утраченных полномочий позволило бы ему эффективно решать задачу, определенную ст. 21 УПК. Конечно, прокурор не должен, как дежурная часть полиции, принимать все сообщения о преступлениях, но в случае выявления признаков преступления, в том числе и при обращении граждан в прокуратуру, он должен иметь право возбудить уголовное дело.

Одно из полномочий прокурора в досудебных стадиях производства по уголовному делу — проверка исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК). На это его нацеливает и Приказ Генерального прокурора РФ от 5 сентября 2011 г. N 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия». Он обязывает прокуроров мерами реагирования осуществлять своевременное предупреждение, выявление и устранение нарушений законов в деятельности этих органов, защиту прав и законных интересов лиц, пострадавших от преступлений. На практике возникают вопросы, связанные с вынесением акта прокурорского реагирования по выявленным нарушениям закона, которые зачастую носят массовый характер. Общеизвестно, что в этих случаях представление является традиционным актом прокурорского реагирования. Однако его внесение управление Следственного комитета воспринимает болезненно (со ссылками на то, что оно не предусмотрено УПК). В связи с этим по регулярно выявляемым прокурорами нарушениям закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в территориальных органах управления Следственного комитета РФ по ЧР в порядке исключения направляются информации об их устранении, хотя в другие органы предварительного расследования по аналогичным нарушениям вносятся представления. Между тем направляемые информации не являются актом прокурорского реагирования и не влекут каких-либо негативных последствий в случае их нерассмотрения по существу. В итоге это приводит к тому, что из года в год допускаются однотипные нарушения учетно-регистрационной дисциплины, поскольку причины и условия, способствующие им, не устраняются. Виновные должностные лица к дисциплинарной ответственности привлекаются в единичных случаях.

Так, в 2011 г. органами прокуратуры Чеченской Республики в поднадзорных подразделениях Следственного комитета РФ выявлено и поставлено на учет 71 преступление, что составляет 64,5% от общего числа по Северо-Кавказскому федеральному округу, из них 5 фактов прямого укрывательства. Вместе с тем по 90 направленным в следственное управление информациям о выявленных нарушениях законов к дисциплинарной ответственности привлечен лишь один следователь. В связи с этим должно быть законодательно закреплено право прокурора не только направлять требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия, но и вносить представление и использовать все иные правовые средства, предусмотренные Законом о прокуратуре.

Одним из самых распространенных способов укрытия преступлений продолжает оставаться незаконный отказ в возбуждении уголовного дела по сообщению о преступлении. Поэтому важно, чтобы у прокурора был действенный рычаг, позволяющий предупредить и пресечь такие попытки. Возвращение полномочия по отмене необоснованных постановлений следователя и руководителя следственного органа об этом в какой-то степени избавило прокурора от необходимости «просить» не нарушать уголовный закон. В результате только в 2011 г. прокуроры отменили 520 незаконных постановлений следователей СУ СК РФ по ЧР об отказе в возбуждении уголовного дела, или 30,7% от общего числа решений этой категории. По каждому одиннадцатому отмененному решению в результате дополнительной проверки возбуждены уголовные дела, а всего 77. Укрепило позиции прокурора и отсутствие в УПК норм, позволяющих обжаловать постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Таким образом, названное постановление прокурора подлежит незамедлительному исполнению, что, правда, далеко не всегда реализуется. Не являются для следователя обязательными и изложенные в постановлении прокурора доводы о конкретных обстоятельствах, подлежащих дополнительной проверке. Поэтому без восстановления прав на дачу письменных указаний следователю, обязательных для исполнения по материалу доследственной проверки, и возбуждение уголовного дела в тех случаях, когда признаки преступления очевидны, говорить о возможности прокурора обеспечить оперативную защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, не приходится.

Так, в июле и октябре 2011 г. следователи СУ СК РФ по ЧР в рамках расследуемого уголовного дела установили факты хищения чужого имущества руководителями коммерческих фирм, на счета которых поступали перечисленные отделением пенсионного фонда денежные средства, предназначенные для реализации положений ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». Между тем уголовные дела по указанным фактам возбуждены лишь 10 января 2012 г. Другой вопиющий пример — в ОВД по Старопромысловскому району Грозного дознаватель Б. с октября 2007 г. 10 раз незаконно отказывала в возбуждении уголовного дела по заявлению о мошенничестве, связанном с завладением путем обмана квартирой потерпевшей. Уголовное дело по этому факту возбуждено СУ при МВД по ЧР лишь 26 апреля 2011 г., т. е. через 3 года. Обвинительный приговор в отношении А. по ч. 2 ст. 159 УК вступил в законную силу. А следственный комитет до настоящего времени не может усмотреть в действиях дознавателя состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 285 УК, хотя в постановлении прокуратуры все подробно расписано.

Кроме того, важно, чтобы законодатель установил срок представления прокурору не только копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, но и самого материала. Считаю оправданным его направление в течение 5 суток после получения запроса, что поставит прокурора в равные условия с руководителем следственного органа в части реализации полномочий по отмене незаконного решения. Необходимо также оговорить в законе, что после получения постановления прокурора об отмене состоявшегося решения об отказе руководитель следственного органа безотлагательно назначает дополнительную проверку, поскольку на практике вопрос решается неделями, а то и месяцами.

Следует отметить, что в уголовном процессе неопределенность в реализации надзорных полномочий в значительной степени снижает эффективность их применения на практике. В частности, в п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК закреплено полномочие прокурора в рассматриваемой стадии передавать материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК (за исключением органов одной системы). Казалось бы, законодатель дает прокурору возможность реально оценить ситуацию и обеспечить оптимальные условия для оперативного раскрытия преступления. Можно ли это сделать, если требуемый материал не представляется для ознакомления? А когда он, наконец, поступает, трудно бывает обосновать основания, если даже актуальность для реализации этого полномочия сохранилась. Как правило, такое изъятие производится по состоявшейся договоренности для улучшения статистики и в других целях, не связанных с проблемами раскрытия преступления и осуществления качественного расследования. При этом у обеих сторон есть возможность манипулировать этой неопределенностью. Положение изменится, если прокурор будет наделен правом истребовать материал проверки и давать по нему указания до принятия решения. Названные проблемы возникают и при передаче уголовных дел.

В настоящее время прокурор при обнаружении признаков преступления обязан выносить мотивированное постановление о направлении материалов в органы предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК). С 2011 г. это постановление стало четвертым самостоятельным поводом для возбуждения уголовного дела (п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК). А что изменилось? На наш взгляд, только статус документа и то, что ранее постановление прокурора оформлялось следователем дополнительно рапортом, а теперь законодателем последний избавлен от этой необходимости. Однако сложности со следствием как были, так и остались. В частности, стало нормой возбуждение уголовных дел в 3, 10-дневные сроки и продление срока до 30 суток без достаточных оснований. Радикально повлиять на это прокурор не в состоянии.

Так, в 2011 г. по всем инициативным материалам прокуроров безотлагательно возбуждено лишь одно уголовное дело. Из общей массы дел: возбужденных в течение 3 суток — 29%, до 10 — 45% и до 30 — 25%. По 27 постановлениям прокуратуры республики о совершенных преступлениях с ущербом на общую сумму более 25 млн. руб. следователи возбудили 12 уголовных дел в срок до 3 суток, 7 — до 10 и 8 — до 30. При очевидных обстоятельствах по четырем материалам уголовные дела возбуждены не в отношении конкретных лиц, а по фактам. В итоге судебная перспектива этих дел поставлена под сомнение, упущена возможность для оперативного возмещения государству ущерба, причиненного в результате хищения бюджетных средств. Хуже обстоят дела по другим поводам для доследственных проверок. Из 29326 сообщений о преступлениях 9639 рассмотрены в срок свыше 3 суток (32,8%), а свыше 10 суток — 752 (2,5%). Как следствие, по преступлениям в сфере экономики, уголовные дела по которым возбуждены следователями СУ СК РФ по ЧР, ущерб государству по предъявленным обвинениям составляет 654,5 млн. руб., а возмещено на стадии следствия лишь 99,5 млн. руб., т. е. 15,2%. Действенных рычагов, позволяющих предотвратить эти нарушения, в распоряжении прокурора нет. С учетом этого представляется необходимым предусмотреть в УПК право прокурора безотлагательно возбуждать уголовное дело при очевидных признаках преступления, выявленных в ходе осуществления надзорной деятельности, в том числе по результатам проверок исполнения законов, а также при незаконном отказе в возбуждении уголовного дела.

Одно из ключевых в рассматриваемой стадии — полномочие прокурора на отмену постановления о возбуждении уголовного дела в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для этого (ч. 4 ст. 146 УПК). Но и здесь есть законодательные барьеры, которые значительно ослабляют позиции прокурора.

Так, если постановление о возбуждении уголовного дела направляется прокурору незамедлительно, то материалы дела могут быть представлены в неопределенный срок. При этом срок для отмены логично привязан к поступлению материала. Спрашивается, что мешает представить прокурору все дело, если для определения своей позиции ему всего-то даются 24 часа? Доводы о том, что это будет препятствием для производства следователем (дознавателем) неотложных и других процессуальных действий, на практике не выдерживают никакой критики. Если сторона обвинения одержима идеей оперативности обеспечения уголовного преследования, то не существует никаких объективных препятствий для ее реализации. Кроме того, следует исключить, как порочную, практику отмены постановления о возбуждении уголовного дела, если по нему выполнены следственные и другие процессуальные действия, в том числе ограничивающие конституционные права граждан. Сложившийся порядок не только нарушает права граждан на реабилитацию (ст. ст. 133 — 134 УПК), но и позволяет ответственным должностным лицам манипулировать статистикой.

В каждом случае, когда по делу выполнены следственные и другие процессуальные действия, ограничившие конституционные права граждан, а оснований для его возбуждения не было, оно подлежит прекращению. И здесь возвращение прокурору права на прекращение незаконно возбужденного дела будет служить дополнительной гарантией реализации прав граждан на защиту от незаконного уголовного преследования и повысит личную ответственность должностных лиц, обеспечивающих уголовное преследование. В 2011 г. прокуроры органов прокуратуры республики отменили 21 незаконное постановление о возбуждении уголовных дел (руководители следственных подразделений отменили 2). В подавляющем большинстве случаев по делам были проведены следственные и другие процессуальные действия. Прекращение уголовного дела, по которому проводились следственные и иные процессуальные действия, соответствует и ч. 1 ст. 24 УПК, где указывается, что «уголовное дело не может быть возбуждено, а возбужденное уголовное дело подлежит прекращению».

Восстановление полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела будет способствовать реальному осуществлению его функций в уголовном судопроизводстве.

Год назад, в промежутке с 20 по 25 января, мы неоднократно писали о предложении Генпрокурора РФ Юрия Чайки вернуть прокурорам ряд полномочий, в первую очередь — право возбуждать уголовные дела. Отдельно Чайка говорил о насущной необходимости возврата прокурорам права возбуждать и расследовать дела в отношении так называемых спецсубъектов – лиц с особым статусом и неприкосновенностью. Речь шла о следователях и их руководителях, адвокатах, судьях и самих прокурорах.

Почин, однако, поддержан не был. Спустя почти пять месяцев после того, как инициатива была озвучена, ее плавно спустили на тормозах. Поводом стало отрицательное заключение российского правительства на законопроект с поправками в УПК РФ и закон о прокуратуре, подготовленный при участии надзорного ведомства.

Новых попыток побороться за расширение собственной компетенции российские прокуроры с тех пор пока не предпринимали.

Попытка реванша

Об «очевидной необходимости» вернуть прокуратуре полномочия Юрий Чайка заговорил после того, как в недрах надзорного ведомства был подготовлен соответствующий законопроект. В администрацию президента его внесли 16 января 2012 года.

Некоторые наблюдатели расценили документ как реваншистский – прокуроры предлагали вернуть им обязанности, которых лишились в 2007 году. Напомним, что пять с лишним лет назад из Генпрокуратуры в отдельное ведомство были выделены прокурорские следственные органы. Новая структура получила название Следственного комитета при прокуратуре (СКП). За год же до описываемых событий – в январе 2011-го – СКП обрел независимость, став самостоятельной «боевой единицей» под названием Следственный комитет (СК) РФ со штатной численностью сотрудников более 22 тысяч человек.

Прокурорам же все последние годы только и оставалось, что заниматься надзором за соблюдением законности, в том числе, и на стадии предварительного следствия. Самостоятельно возбуждать уголовные дела юристы в синих мундирах не могли. По действующему законодательству в случае обнаружения нарушений или признаков преступления им следовало направлять материалы следствию. Оно и решало, есть ли основания возбуждать дело, или нет.

Авторы документа предлагали наделить прокуроров наряду со следователями полномочиями обращаться в суд с ходатайством об избрании меры пресечения, продлении сроков ареста, временного отстранения от должности, арестов на имущество и ходатайства перед судом о производстве иных следственных действий.

Смелую инициативу надзорного ведомства год назад его глава объяснял очевидным нарушением баланса полномочий. «Если прокурор проводит проверку, выявляет нарушение законности, он и вправе возбудить уголовное дело. И потом уже вместе со следователем довести его до решения суда. Сейчас, когда прокуроры лишены такой возможности, пока следователь рассмотрит материалы прокуратуры, проходит время, утрачиваются доказательства, теряется актуальность, и часто бывают отказы в возбуждении уголовного дела, а преступник уходит от ответственности», — говорил Юрий Чайка журналистам после того, как концепция законопроекта была обнародована.

Он также напоминал, что на Украине, где в свое время следствие также было выведено из ведения прокуратуры, в законодательстве жестко прописали, что прокурор руководит расследованием, а за неисполнение требований прокурора введена уголовная ответственность.

По словам Чайки, при подготовке законопроекта, в первую очередь, имелись в виду дела о взяточничестве. Поэтому, наверное, особое внимание авторы уделили лицам со специальными полномочиями – от адвокатов и судей до самих прокуроров и следователей. Концепция документа предполагала, что прокуроры получат право возбуждать уголовные дела и в отношении спецсубъектов, принимать их к своему производству и проводить предварительное расследование.

Помимо прочего, Чайка обращал внимание и на общее качество следственных действий: «Я считаю, что следователи должны расследовать, в первую очередь, дела о тяжких и особо тяжких преступлениях. Но сегодня, следствие на 60% загружено делами о преступлениях небольшой и средней тяжести. Это неправильно. Естественно, они перезагружены и не имеют возможности работать квалифицированно по сложным делам».

Резюмируя важность инициативы, генпрокурор подчеркивал, что «следствие должно развиваться… должна дальше идти реформа, в ходе которой будет создаваться единый Следственный комитет. Но то, что должен быть и сильный и эффективный прокурорский надзор — аксиома».

Взгляд со стороны

Отсутствие баланса между полномочиями прокуроров и следователей, появившееся в последние годы, отмечал, разумеется, не только Юрий Чайка. Однако после того как законопроект был обнародован, далеко не все с восторгом отнеслись к идее о том, что прокуратура очень скоро может превратиться в доминирующе следственное ведомство.

К примеру, глава думского комитета по законодательству Павел Крашенинников счел рассмотрение вопроса «на данном этапе не актуальным».

«Думаю, что нет нужды каждый раз на короткие сроки перебрасывать с одного органа на другой подобные полномочия. Более эффективным было бы укрепление взаимодействия между следствием и обвинением», — сказал депутат журналистам в конце января прошлого года. К слову, данное мнение парламентария касалось и предлагаемого полномочия возбуждать дела в отношении спецсубъектов.

С ним согласился и глава комиссии по проблемам безопасности граждан и взаимодействию с системой судебно-правоохранительных органов Общественной палаты РФ Анатолий Кучерена. На его взгляд, по большому счету неважно, кому делегированы те или иные возможности, в том числе, и возбуждать уголовные дела. «Главное, чтобы не нарушались права наших людей», — отметил знаменитый в прошлом адвокат.

Что касается предложения наделить прокуроров правом возбуждать уголовные дела в отношении спецсубъектов, то по мнению главы комиссии ОП РФ, должен быть сохранен принцип разделения следствия и надзора.

«В рамках единого Следственного комитета это может быть некий отдельный орган, а, может быть, и институт независимого судебного следователя. Но при этом обязательно должен быть сильный, эффективный надзор в лице прокуратуры», — пояснил свою мысль Кучерена.

Чересчур осторожное, с оттенками негатива, отношение сторонних экспертов к инициативе ведомства Юрия Чайки в итоге предопределило ее судьбу.

Письменный отказ

Но поначалу ничто не предвещало беды. Законопроект за N 644381-5 под названием «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» был еще прошлой зимой внесен в нижнюю палату членом комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам Анатолием Лысковым. Документ законодатели приняли к рассмотрению и, по процедуре, направили в Белый дом, для получения заключения кабинета министров.

В конце апреля прошлого года выводы правительственных юристов вернулись в Госдуму. Кабинет министров выступил резко против наделения прокуратуры следственными функциями и фактического дублирования задач СК РФ. Именно такая основная мысль содержалась в документе, подписанном первым вице-премьером правительства Виктором Зубковым. В отзыве также говорилось, что «представляется нецелесообразным вносить в уголовно-процессуальное законодательство изменения, направленные на перераспределение полномочий органов прокуратуры и СКР, базирующихся в настоящее время на принципах разделения государственных функций предварительного следствия и прокурорского надзора».

На деле же в случае принятие законопроекта Лыскова прокуратура превращалась бы в доминирующий правоохранительный орган, сохранивший за собой и надзор за расследованием уголовных дел, и представление обвинения в судах. А это бы плохо сочеталось с идеей независимого следствия, которую в последние годы активно продвигал бывший президент, а ныне премьер Дмитрий Медведев.

Любопытно, но озабоченность проблемой возможного создания обвинительно-следственного супер-ведомства весной прошлого года высказали не только государственные мужи, но и правозащитники. По их солидарному мнению, появление в отечественном правовом поле структуры, которая расследует преступления, сама над собой надзирает и сама же поддерживает обвинение в суде, стало бы «откатом назад».

Прокуратуре же независимые эксперты посоветовали эффективнее использовать уже имеющиеся полномочия, которых и так предостаточно.

Временная капитуляция

Спустя полгода после обнародования прокурорской инициативы в капитуляции фактически расписался и сам Юрий Чайка. В июльском интервью газете «Коммерсантъ» генпрокурор посетовал на то, что законопроект не нашел поддержки исполнительной власти, заявив, что сейчас «прокурорский надзор фактически подменен ведомственным контролем в следственных органах, а это привело к нарушению правозащитного механизма в сфере уголовного судопроизводства».

При этом формально поражения своего ведомства Чайка так и не признал. Генпрокурор, в частности, заявил, что право обращаться в суд с ходатайством об избрании меры пресечения должно принадлежать только прокурору: «В такой правовой конструкции важно то, что, в отличие от судьи, прокурор может оценить собранные следствием доказательства по делу и это позволило бы обеспечить дополнительные процессуальные гарантии соблюдения прав обвиняемых и подозреваемых».

К тому моменту вопрос с наделением прокуратуры «старыми» новыми полномочиями был принципиально уже решен. С 27 апреля прошлого года – момента поступления на Охотный ряд отрицательного заключения правительства на инициативу – она так и осталась лежать без движения, не дойдя даже до процедуры первого чтения.

Сейчас же, если верить думской автоматизированной базе данных законопроектной работы, документ за N644381-5 по-прежнему «находится на рассмотрении». Формально его никто не отзывал. Ведь кто знает, когда в следующий раз может быть поднят вопрос о перераспределении полномочий между следствием и надзорным ведомством.

Реалии российской политической жизни красноречиво говорят, что произойти это может в любой момент.

«Кому-то хочется столкнуть лбами два ведомства»

Прокуратуре могут вернуть право возбуждать и прекращать уголовные дела

После марта 2018 года функции прокуратуры могут быть расширены — в частности, надзорному ведомству предполагается вернуть право возбуждать и прекращать уголовные дела. Этих полномочий прокуроры лишились после создания СК РФ. Вопрос о передаче Генпрокуратуре дополнительных полномочий обсуждался еще весной 2017 года в Совете Федерации.

Органы прокуратуры РФ может ждать реформа после выборов президента России в 2018 году. Об этом «Газете.Ru» сообщил источник, близкий к руководству надзорного ведомства. «Вероятно, что после выборов произойдет определенная реформа, в ходе которой прокуратура получит некие полномочия, которых не имеет сейчас. Это касается, в частности, права возбуждать и прекращать уголовные дела. Рассмотреть предложения о наделении прокуроров дополнительными правами обещал еще весной нынешнего года Совет Федерации, и не исключено, что после выборов президента они будут приняты», — отметил собеседник «Газеты.Ru».

В конце апреля 2017 года спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко поручила профильным комитетам верхней палаты рассмотреть предложения по законодательному расширению полномочий прокуроров. Это произошло после доклада Генерального прокурора РФ Юрия Чайки о состоянии преступности, с которым он выступил в Совфеде. Чайка тогда заявил, что прокуратуре необходимы дополнительные права для более эффективного контроля и обеспечения законности. «Именно прокурор осуществляет функцию уголовного преследования, а не следователь. Следователь — как рабочий инструмент в руках прокурора. Во всем мире прокурор выполняет одну из двух функций: сам расследует уголовное дело либо руководит расследованием. У нас, к сожалению, нет ни той, ни другой функции», — подчеркнул Юрий Чайка. Поэтому, по его мнению, необходимо внести в законодательство изменения полномочий прокуратуры.

Кроме того, глава надзорного ведомства тогда призвал дать прокурорам право санкционировать до направления в суд намерение следствия об аресте задержанных подозреваемых. «Я считаю, что при аресте у прокурора должны быть полномочия — прежде, чем вести на суд, этот вопрос должен санкционировать прокурор. Когда затрагиваются конституционные права гражданина, такие действия должен санкционировать прокурор»,— отметил он. Спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко тогда высказала одобрение по поводу предложений генпрокурора.

Источник «Газеты.Ru», близкий к руководству Следственного Комитета, сообщил, что, возможно, реформа будет достаточно глубокой и прокуратуре вернут в том числе и следственные функции, которые у ведомства отобрали после создания СК РФ.

«Это вполне реально. Дело в том, что сейчас нет особой разницы, в составе прокуратуры находится следствие или оно выделено в отдельное ведомство. Той самой «конкуренции» органов, которой добивались при создании комитета, по факту не получилось. А так дела будут уходить в суд быстрее, будет меньше чиновников, что поможет ускорить расследование уголовных дел, которое сейчас тянется годами», — сказал он.

«Газета.Ru» направила официальный запрос в Следственный комитет России с просьбой прокомментировать данную информацию, однако к моменту публикации материала на него не ответили. Отказались комментировать сведения о возможной реформе и в Генпрокуратуре РФ. Тем не менее, источник «Газеты.Ru» в надзорном ведомстве опроверг возможный возврат следственных функций в прокуратуру.

«Это противоречит ряду международных конвенций, которые Россия подписала и ратифицировала. По их условиям, следствие и надзор за ним должны быть разделены. И если функции СК РФ вернут в прокуратуру, то тогда надо переподписывать все эти международные договоры и конвенции, а потом заново ратифицировать их. На это никто не пойдет», — подчеркнул источник.

По его словам, слухи о том, что следствие вернется в прокуратуру, ходят уже давно. «Дело в том, что накануне выборов кому-то очень хочется столкнуть лбами два ведомства, отношения между которыми и так непростые. Это может привести к замедлению принятия важных решений по тем или иным делам, так что к подобным слухам надо относиться с большой осторожностью», — подчеркнул собеседник «Газеты.Ru».

Идея создать полностью независимое следствие принадлежала еще Петру I. 25 июля 1713 года его указом был учрежден первый специализированный следственный орган России— следственная канцелярия гвардии майора Семеновского полка Михаила Ивановича Волконского. С тех пор этот день отмечается как день работника следственных органов. А в 1929 году следственные функции передали Прокуратуре СССР. Вновь к идее независимого следствия вернулись в 1990 году, соответствующие предложения были внесены в Верховный совет Советского союза. Однако рассмотрению этого документа помешали сначала развал Советского союза, а потом и роспуск Верховного совета.

Только в 2007 году началось создание независимых следственных органов. Сначала был образован Следственный комитет, который первое время еще входил в систему органов прокуратуры. Таким образом, председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ являлся первым заместителем генерального прокурора Российской Федерации, а работники Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации — прокурорскими работниками. И лишь в январе 2011 года СК РФ стал полностью независимым от прокуратуры органом. Одновременно с этим было принято решение об ограничении полномочий прокуратуры. В частности, ее работникам запретили самостоятельно возбуждать уголовные дела и прекращать их. Надзорное ведомство вправе лишь требовать этого от других органов.

Решение же о разделении функций следствия и прокурорского надзора тогда обосновали тем, что, в соответствии с общепринятыми в развитых странах нормами, одно ведомство не может одновременно и вести следствие, и осуществлять независимый надзор за ним.

Бывший следователь прокуратуры РФ, а ныне адвокат Вадим Багатурия считает, что создание СК РФ негативно сказалось на качестве следствия по ряду причин. «Лозунги о необходимости неукоснительного разграничения расследования и надзора лично я не считаю актуальными. За время работы в следствии прокуратуры я ни разу не ощутил на себе особенного отношения со стороны прокуроров, по сравнению, например, с коллегами из МВД. Прокурор не сочувствовал никому из нас по признаку профессиональной принадлежности.

Главным позитивным отличием прокурорского следствия до 2007 года являлась кадровая политика, которая не позволяла без обязательной работы «на земле» в течение нескольких лет получать повышение. Да что там, устроиться в прокуратуру можно было, потрудившись год-два на общественных началах и зарекомендовав себя. В Следственный комитет же стали набирать, не побоюсь сказать, «по объявлению», что привело к текучке и падению уровня работ», — рассказал он.

Впрочем, по словам Багатурии, свои позитивные моменты в создании СК РФ все же были. «Например, следствие стало более открытым и улучшило криминалистические возможности за счет бюджетных ассигнований», — сказал он.

«Должны быть четкие и понятные функции прокуратуры, сейчас она фактически ни на что не имеет права, только поддерживает обвинения и направляет ходатайства. А давать прямые указания, обязательные к исполнению, она не может. Прекратить незаконно возбужденное дело тоже не может. Поэтому идут всякие конфликты, когда СК возбуждает дело, прокуратура требует его прекратить, но не прекращает, или, наоборот, прокуратура требует возбудить дело, а СК выносит отказной материал. И этот «футбол» может длиться месяцами, если не годами», — объясняет бывший следователь прокуратуры, а ныне адвокат Сталина Гуревич в беседе с «Газетой.Ru». По ее словам, проблему смогло бы решить усиление прокуратуры, которая сможет осуществлять независимый контроль за всем следствием, кто бы его ни вел — СК РФ, МВД или ФСБ.

Однако, по словам Гуревич, отбирать следствие у СК РФ и возвращать его в прокуратуру нет смысла, так как это приведет к лишним тратам из бюджета.