Президент рф сфера регулирования и полномочия
Президент России
Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина.
Президент избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Владимир Владимирович Путин.
Присяга Президента России
Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу.
Статус и полномочия Президента
Статус Президента определяется в четвёртой главе Конституции.
Президент является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Президент определяет основные направления внутренней политики.
Президент определяет основные направления внешней политики.
Президент является Верховным Главнокомандующим Вооружёнными Силами.
Президент решает вопросы гражданства Российской Федерации, награждает государственными наградами, осуществляет помилование.
Президент рф сфера регулирования и полномочия
Именем Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В.Баглая, судей Н.С.Бондаря, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, А.Л.Кононова, Т.Г.Морщаковой, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
с участием постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации — В.В.Лазарева,
руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36, 74 и 105 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы о толковании отдельных положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании указанных конституционных положений в их взаимосвязи.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.В.Витрука, объяснение представителя стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А.Митюкова, заместителя Министра труда и социального развития Российской Федерации А.И.Осадчих, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. Статья 91 Конституции Российской Федерации предусматривает, что Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью. В части 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации определено, что Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно, в частности, в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.
Государственная Дума просит истолковать приведенные положения Конституции Российской Федерации во взаимосвязи, поскольку, по ее мнению, неясно, препятствует ли установленная статьей 91 неприкосновенность Президента Российской Федерации возможности запрашивать и получать информацию о состоянии его здоровья в целях решения вопроса о наличии стойкой неспособности Президента Российской Федерации по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия как одного из предусмотренных статьей 92 (часть 2) оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации; отменяет ли статья 91 действие в отношении Президента Российской Федерации положений Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, касающихся процедуры определения временной нетрудоспособности и выдачи листка нетрудоспособности (статья 49), порядка установления степени утраты трудоспособности (статья 50); какова процедура прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.
2. Содержание статей 49 и 50 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, касающихся процедуры определения временной нетрудоспособности и выдачи листка нетрудоспособности, а также порядока установления степени утраты трудоспособности, не связано с положением Конституции Российской Федерации о досрочном прекращении исполнения Президентом Российской Федерации полномочий в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, а потому не может быть предметом рассмотрения по настоящему делу. Проверка же конституционности названных положений Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан не может быть осуществлена Конституционным Судом Российской Федерации в процедуре толкования Конституции Российской Федерации.
Урегулирование отношений, связанных с возможностью запрашивать и получать информацию о состоянии здоровья Президента Российской Федерации для решения вопроса о наличии предусмотренной статьей 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации стойкой неспособности Президента Российской Федерации по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, входит в содержание регламентации порядка досрочного прекращения исполнения Президентом Российской Федерации полномочий по указанному основанию, определение которого не может быть осуществлено Конституционным Судом Российской Федерации в процедуре толкования соответствующего положения Конституции Российской Федерации.
Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является лишь истолкование положения статьи 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации о досрочном прекращении исполнения Президентом Российской Федерации полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия во взаимосвязи с положением статьи 91 Конституции Российской Федерации о неприкосновенности Президента Российской Федерации, а также определение тех конституционных начал, которые должны обусловливать основы порядка (процедуры) досрочного прекращения исполнения Президентом Российской Федерации полномочий при наличии стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.
3. Смысл положений статей 92 (часть 2) и 91 Конституции Российской Федерации в их системном единстве может быть выявлен исходя из основ конституционного строя Российской Федерации и связанных с ними особенностей конституционного статуса Президента Российской Федерации.
В соответствии со статьей 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Президент Российской Федерации как глава государства получает свои властные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации от народа на основе свободных выборов. По смыслу Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации является постоянно действующим органом государственной власти и осуществляет свои полномочия как единоличный глава государства (статья 11, часть 1; статья 80, часть 1; статья 81, часть 1). Конституция Российской Федерации устанавливает, что никто не может присваивать власть в Российской Федерации; захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону (статья 3, часть 4). Следовательно, никто не может присваивать властные полномочия Президента Российской Федерации, осуществляемые им единолично.
Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а также осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (статья 80, часть 2; статья 78, часть 4, Конституции Российской Федерации). В этих целях Президент Российской Федерации наделяется соответствующими конституционными полномочиями, осуществление которых является его прерогативой (статьи 83 — 90; статья 104, часть 1; статья 107; статья 108, часть 2; статья 109, части 1 и 2; статья 111, части 1 и 4; статья 115, часть 3; статья 117; статья 128, части 1 и 2; статья 129, часть 2; статья 134 Конституции Российской Федерации).
Исходя из занимаемого Президентом Российской Федерации места в системе органов государственной власти, а также его конституционного статуса, Конституция Российской Федерации закрепляет неприкосновенность Президента Российской Федерации, а также другие правовые средства, которые обеспечивают свободное и ответственное осуществление Президентом Российской Федерации принадлежащих ему конституционных полномочий и непрерывность функционирования института главы государства.
Содержание и назначение статьи 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации, предусматривающей возможность прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, не затрагиваются установлением в статье 91 Конституции Российской Федерации положения о неприкосновенности Президента Российской Федерации.
4. Досрочное прекращение исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента Российской Федерации в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий, либо иным образом осуществлять свои полномочия в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации. В таком случае волеизъявление Президента Российской Федерации в силу экстраординарного характера рассматриваемого основания досрочного прекращения полномочий не может являться его обязательной предпосылкой. По смыслу части 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с частями 1 и 3 той же статьи и частью 1 статьи 93, приведение в действие указанной процедуры допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом Российской Федерации своих полномочий или добровольной его отставкой.
5. Досрочное прекращение полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия является элементом конституционного статуса Президента Российской Федерации, и в силу этого правовое регулирование порядка (процедуры) прекращения полномочий Президента Российской Федерации по указанному основанию имеет конституционный характер. Определение соответствующего порядка может быть осуществлено с соблюдением вытекающих из положений Конституции Российской Федерации требований, что должно обеспечить непрерывность и стабильность осуществления полномочий Президента Российской Федерации, исключение факторов, препятствующих нормальному функционированию институтов власти.
Порядок досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия не может быть облегченным, упрощенным. При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента Российской Федерации от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента Российской Федерации. По смыслу статьи 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 10, 78 (часть 4), 82 (часть 2), 92 (части 1 и 2) и 93 (часть 1), при определении такого порядка законодателю надлежит соблюдать принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти.
В соответствии со статьей 92 (часть 3) Конституции Российской Федерации в случае досрочного прекращения исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий их временное исполнение возлагается на Председателя Правительства Российской Федерации. При этом Председатель Правительства Российской Федерации исполняет обязанности Президента Российской Федерации до вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 78, 79 и 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Порядок прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, предусмотренного статьей 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации, определяется на основе требований Конституции Российской Федерации и настоящего Постановления.
2. Содержание и назначение статьи 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации, предусматривающей возможность прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, не затрагиваются установлением в статье 91 Конституции Российской Федерации положения о неприкосновенности Президента Российской Федерации.
3. Данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении толкование является официальным и общеобязательным.
4. Настоящее Постановление окончательно, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Российской газете». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В.Витрука
Конституционный Суд Российской Федерации неоправданно ограничил предмет рассмотрения по делу о толковании отдельных положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи и не ответил на вопрос, поставленный Государственной Думой в своем запросе: «препятствует ли установленная статьей 91 Конституции Российской Федерации неприкосновенность Президента Российской Федерации возможности запрашивать и получать информацию о состоянии здоровья Президента Российской Федерации в целях решения вопроса о наличии предусмотренной статьей 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации стойкой неспособности Президента Российской Федерации по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия как об основании для прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации досрочно».
Возможность запрашивать и получать информацию о состоянии здоровья Президента Российской Федерации для решения вопроса о наличии предусмотренной статьей 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации стойкой неспособности Президента Российской Федерации по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия есть содержание соответствующего материального права компетентных государственных органов и должностных лиц, после установления которого и возможна регламентация порядка (процедуры) досрочного прекращения исполнения Президентом Российской Федерации полномочий по указанному основанию.
В соответствии со статьей 23 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. К личной тайне относится тайна сведений о состоянии здоровья человека. Таким правом обладает и лицо, занимающее должность Президента Российской Федерации.
Вместе с тем, учитывая особый, публичный характер деятельности Президента Российской Федерации, занимаемое им место в системе органов государственной власти, а также особенности его конституционного статуса, вопрос о состоянии здоровья главы государства затрагивает не только сферу его частной жизни, но и приобретает общественный, конституционно значимый характер. Конституционный статус Президента Российской Федерации связан с определенными ограничениями его права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, в том числе врачебную тайну, что обусловлено целями защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства и, следовательно, допустимо в установленных федеральным законом пределах в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
При возникновении признаков расстройства функций организма Президента Российской Федерации, носящих постоянный, необратимый характер, руководители учреждения здравоохранения, обслуживающего Президента Российской Федерации, обязаны незамедлительно информировать об этом Председателя Правительства Российской Федерации, а компетентные органы государственной власти вправе получать соответствующую информацию о состоянии здоровья Президента Российской Федерации.
Более того в силу публичного характера деятельности Президента Российской Федерации и конституционной значимости оценки состояния его здоровья целесообразно систематическое (например, на основе ежегодной диспансеризации) информирование общества о состоянии здоровья главы государства. Такое информирование общества и высших органов государственной власти Российской Федерации о состоянии здоровья Президента Российской Федерации не противоречит положению статьи 91 Конституции Российской Федерации о неприкосновенности Президента Российской Федерации, которая призвана гарантировать Президента Российской Федерации от уголовного и административного преследования, от иных ограничений его личной свободы.
Конституционный характер досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в силу стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия не означает, что правовое регулирование этого порядка (процедуры) не может быть осуществлено федеральным законодателем.
Указав на то, что в определяемой процедуре надлежит соблюсти принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти, Конституционный Суд Российской Федерации мог бы отметить, что объективное и окончательное установление фактической невозможности Президента Российской Федерации в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий, либо в иной форме осуществлять свои полномочия в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, возможно лишь судом как независимым органом и не заинтересованной стороной в данной процедуре в лице Верховного Суда Российской Федерации или (и) Конституционного Суда Российской Федерации. В этом случае полномочия Верховного Суда Российской Федерации или (и) Конституционного Суда Российской Федерации должны быть установлены федеральным конституционным законом (статья 128, часть 3, Конституции Российской Федерации).
О возможности замещения норм федеральных законов положениями указов Президента РФ
К ИСТОРИИ ВОПРОСА
Дискуссия о возможности вторжения главы государства в сферу полномочий парламента велась еще в дореволюционное время. Так, существовала точка зрения о приоритете целесообразности над законностью, в соответствии с которой принятие законодательных указов оправдывалось необходимостью решения насущных государственных проблем (с учетом медлительности палат при принятии законопроекта в тех случаях, когда очевидны настоятельность и безотлагательность его принятия).
Данной точки зрения придерживался, в частности, П.А.Столыпин [1]. В научной же доктрине преобладала точка зрения, что такие акты являются исключением (и принимаются только для предотвращения грозящей государству опасности), а по своей сути указ главы государства подзаконен. В целом восполнение пробелов законодательства без ведома парламента в тот период воспринималось и в теории, и на практике негативно, даже если оно осуществлялось посредством указов главы государства [2].
В современной практике в первый год деятельности Президента России закрепленные за ним полномочия не предоставляли ему широких прав по радикальному обновлению законодательства. Однако после 1 ноября 1991 г. Съезд народных депутатов предоставил Президенту такие возможности, делегировав ему полномочия по самостоятельному изданию указов законодательного характера в области банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, а также по вопросам компетенции и порядка формирования и деятельности исполнительных органов (сроком на 1 год — до 1 декабря 1992 г.)[3]. Цели принятия такого решения — создать необходимое правовое обеспечение для проведения экономической реформы в рамках перехода к рыночной экономике, а также восполнить правовой вакуум, возникающий в ходе реформирования в тот момент деятельности союзных органов.
Однако в связи с многочисленным изданием Президентом указов законодательного характера делегирование полномочий превратилось в постепенную замену законодательных актов актами Президента. Указы заняли ведущее место в правовом регулировании. За один год Президент принял 340 указов (не считая указов индивидуального характера), в то время как в этот же период Верховным Советом было принято только 89 законов. При этом после 1 декабря 1992 г. (когда срок делегирования дополнительных полномочий Президенту истек), данная практика не прекратилась. В последующие годы (вплоть до 1998 г.) количество указов Президента неизменно увеличивалось, в их число входили и «законозамещающие» указы, изданные в том числе в дополнение и даже в отступление от действующих законов. Такого рода указы восполняли законодательные пробелы, которых в первые годы после принятия Конституции 1993 г. было немало. Пик «указного права» пришелся на 1993—1995 гг., в 1996 г. наступила определенная стабилизация, а затем произошел спад, вызванный увеличением числа принимаемых федеральных законов, в результате чего часть ранее изданных указов утратила силу полностью или частично [4].
СОВРЕМЕННОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ (ПОСЛЕ ПРИНЯТИЯ КОНСТИТУЦИИ 1993 Г.)
После принятия в 1993 г. Конституции РФ издание «законозамещающих» указов объяснялось особой ролью Президента РФ в системе разделения властей (Конституция не относит его ни к одной из ветвей власти, при этом указывая, что Президент осуществляет государственную власть), его обширными полномочиями и практической необходимостью своевременно заполнять пробелы в законодательном регулировании (последний аргумент имеет отношение уже не к правомерности, а к целесообразности).
Все эти аргументы использовались Б.Ельциным для объяснения необходимости «опережающего» указного правотворчества. В Послании Федеральному Собранию РФ 16 февраля 1995 г. указывалось, что «объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы». В том же Послании указывалось, что «пока нет соответствующих законов, указы остаются полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения тех или иных общественных отношений». В Послании Федеральному Собранию РФ 1996 года эта практика была подтверждена: «…Нормотворчество с помощью указов Президента будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы еще действующим законодательством». Иначе говоря, на первое место выдвигался фактор целесообразности, что не встретило активной поддержки среди большинства правоведов.
Правомерность издания такого рода указов обосновывалась Б.Ельциным также особым статусом Президента: «указы Президента — это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден» (послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 16 февраля 1995 г.). С учетом тех требований, которые установлены в Конституции РФ в отношении актов Президента, действительно имеются основания сомневаться в их однозначно подзаконном характере.
Так, в соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Данное требование значительно более мягко в сравнении с установленным Конституцией регулированием в отношении актов Правительства РФ или палат Федерального Собрания РФ. В отношении актов палат Федерального Собрания РФ прямо установлено, что они принимаются исключительно по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ (ст. 102 и 103). Акты Правительства РФ издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ (ч. 1 ст. 115). Таким образом, Конституцией РФ прямо не предписывается принятие главой государства актов на основе и во исполнение федеральных законов. Однако то, что Конституция не наделяет Президента правом отменять законы, устанавливая его право отменять акты Правительства, свидетельствует все же о подчиненном характере актов главы государства федеральным законам. Не следует забывать также, что ч. 2 ст. 4 Конституции РФ устанавливает верховенство на всей территории Российской Федерации только Конституции и федеральных законов. Получается, что от главы государства как гаранта Конституции, охраняющего незыблемость устоев конституционного строя, в соответствии с принципом верховенства права требуется строгое соблюдение федерального законодательства при принятии своих актов.
При этом признание «законозамещающих» указов неконституционными Конституционным Судом РФ — явление крайне редкое. В целом Конституционный Суд, который множество раз рассматривал дела о конституционности указов главы государства, относится весьма благожелательно к «опережающему нормотворчеству» Президента. Согласно позиции Конституционного Суда принятие Президентом указов в отсутствие законов или пробелов в них признано допустимым исходя из обязанности главы государства обеспечивать прямое действие Конституции. Такую правовую позицию Конституционный Суд неоднократно подтверждал в своих решениях.
Так, конституционность положений указа Президента РФ от 27 сентября 2000 г. № 1709, которым «впредь до вступления в силу соответствующего федерального закона» реформировано управление государственным пенсионным обеспечением со ссылкой на полномочия, предусмотренные ст. 80, 90 Конституции РФ, стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. № 9-П). Согласно позиции Конституционного Суда «в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации как глава государства и гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина обеспечивает в установленном ею порядке согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (статья 80, части 1 и 2)». «Указы нормативного характера могут издаваться Президентом как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Статья 76 Конституции Российской Федерации непосредственно не предусматривает возможность регулирования по этим предметам ведения в такой правовой форме, как указ Президента Российской Федерации.
Однако само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами (кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона), которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам и действие во времени которых ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта». «Президент Российской Федерации, в осуществление предусмотренного Конституцией Российской Федерации полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и в целях исполнения возложенной на него обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина, был вправе предпринять правовое регулирование указом — при условии, что действие такого указа во времени ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта».
Также Конституционный Суд отметил, что данный указ «действует лишь до издания соответствующего федерального закона», и законодатель, «устанавливая организационно-правовые формы и механизмы реализации конституционного права на государственную пенсию, … вправе ввести новое регулирование либо в том или ином непротиворечивом виде сохранить действующее».
Также Конституционный Суд РФ (в постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 „О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ“ и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом») отмечает, что «в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов».
Данная позиция в дальнейшем была подтверждена Конституционным Судом при толковании Конституции РФ: «само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона» (постановление от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт „г“), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации»).
Необходимо отметить, что практика издания указов Президента РФ законозамещающего характера не прекращена и в настоящее время. Например, преамбула Указа Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» указывает, что данный акт принимается «в целях обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина» на основе статьи 80 и «впредь до принятия соответствующего федерального закона». Однако в целом сложившаяся поддержка законопроектной деятельности Президента Государственной Думой во многом снимает актуальность издания временных законозаменяющих указов.
Таким образом, акты главы государства могут иметь сугубо подзаконный характер, будучи изданными на основании и во исполнение законов, которые конкретизируют, детализируют полномочия Президента в отдельных сферах государственного управления и указывают случаи необходимости их издания. Но также указы Президента могут содержать первичные нормы при наличии пробелов в законодательстве. Речь идет как о правовой норме, которая отсутствует из-за просчета законодателя, но требуется для обеспечения полноты закона (отсутствие конкретной нормы), так и о законе, который пока не принял парламент (отсутствие полноценного закона). При этом в соответствии с позицией Конституционного Суда указы законодательного свойства должны носить временный характер.
Таким образом, возможность указного нормотворчества обусловлена только отсутствием соответствующего законодательного регулирования. Полномочиями же по внесению изменений в федеральные законы Президент не обладает, поскольку его акты не должны противоречить федеральным законам. Такая попытка была бы расценена как вторжение Президента в сферу компетенции Федерального Собрания. Кроме того, здесь применим принцип толкования правовых норм «a fortiory» («кто управомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан к меньшему»): поскольку согласно положениям Конституции Президент не наделен правом отменять законы, он не наделен правом и изменять их.
ПРИМЕЧАНИЯ
[1] Столыпин П. А. Нам нужна Великая Россия… // Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете: 1906—1911 гг. М., 1991. С. 345–352.
[2] Окуньков Л. А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования // Законодательство. 2000. № 12.
[3] Постановление ВС РСФСР от 1 ноября 1991 г. «О правовом обеспечении экономической реформы» / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР от 31 октября 1991 г. № 44. Ст. 1456.
[4] Дегтев Г. В. Некоторые аспекты нормотворческой деятельности Президента РФ / Право и управление. XXI век. 2007. № 1.
Автор Сазонова Е.С.
Указы президента России, принимаемые по вопросам законодательного регулирования: проблемы и перспективы
Дата публикации: 04.06.2015 2015-06-04
Статья просмотрена: 732 раза
Библиографическое описание:
Круглова Т. В. Указы президента России, принимаемые по вопросам законодательного регулирования: проблемы и перспективы // Молодой ученый. 2015. №11.1. С. 120-123. URL https://moluch.ru/archive/91/19355/ (дата обращения: 02.03.2019).
Глава Российского государства на различных этапах истории России принимал нормативные правовые акты по вопросам законодательного регулирования. Исторически сложилось, что такие акты, как правило, именовались указами. Президент РФ за недолгую историю существования данного института принимал нормативные указы не только в рамках прямо установленных его полномочий, но и по достаточно широкому кругу вопросов, в том числе по предметам федерального законодательного регулирования, как до 12 декабря 1993 г., так и после.
Рассматриваемое явление получило в литературе название «законозаменяющего» правотворчества Президента РФ, а указы подобного рода именуются «временные законодательные акты» или акты «правозаменяющие» или «правозаменительные». Точнее было бы их назвать «законозаменяющие», поскольку иные указы также являются правовыми актами.
С правовой точки зрения «законозаменяющими» указы Президента РФ на современном этапе могут быть признаны тогда и постольку, когда и поскольку изданы в целях оперативного восполнения пробелов в законодательном регулировании, если этого требует ситуация в стране и в мире. Такой подход может быть основан на доктрине выделения особой ветви президентской власти в России и решениях Конституционного Суда РФ. Кроме того, роль правовых актов Президента России обусловлена его конституционным статусом и компетенцией. Поэтому его нормативные указы гармонично включены в правовую систему после Конституции РФ и федеральных законов, превосходя ординарный подзаконный акт по юридической силе.
Полагаем, на сегодняшний день «законозаменяющие»»» указы Президента могут быть приняты:
— в порядке опережающего регулирования и действовать до принятия федерального закона;
— в порядке делегированного правотворчества главы государства по решению Федерального Собрания (хотя в Конституции это прямо не установлено, но и запрет отсутствует);
— при введении чрезвычайного положения, иного специального правового режима (в том числе военного положения).
Конституционный Суд РФ признал данное явление правомерным и соответствующим Конституции РФ. Следовательно, «законозаменяющие» указы Президента РФ могут издаваться в рамках действующей конституционной модели. Суд сослался на статью 80 Конституции РФ, в которой Президент назван гарантом Конституции. Одновременно на него возложено обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия системы органов государственной власти. С учетом статуса главы государства Президент может восполнять пробелы правового регулирования по вопросам, нуждающимся в законодательном решении, своими указами. При этом указы главы государства не должны противоречить Конституции и действующим федеральным законам. Важным условием правомерности «законозаменяющих» указов является обязанность главы государства привести их в соответствие с принятыми впоследствии федеральными законами [1].
В то же время с позицией, что указы Президента могут приниматься, если глава государства не согласен с содержанием закона и предлагает иное регулирование в указе, нельзя согласиться. И дело здесь не столько в нарушении «принципа разделения властей» [2, с.63]. Нарушается верховенство закона, а также иерархия нормативных правовых актов в России. По общему правилу указ должен соответствовать федеральному закону (ст. 15 Конституции РФ). Если Президент хочет улучшить содержание закона, он может инициировать внесение в него поправок в порядке реализации права законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ).
При необходимости Президент принимает нормативный указ по вопросу законодательного регулирования, а после вступления в силу соответствующего федерального закона обязан привести его в соответствие с федеральным законом. Данный механизм может быть назван опережающим регулированием главы государства.
Опережающее по отношению к федеральному законодательству регулирование интенсивно осуществляется в Российской Федерации. В частности, по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов регионы принимают свои законы при условии последующего приведения их в соответствие с принимаемым федеральным законом [3, с. 85]. Само право опережающего регулирования не означает возможность нарушать федеральное законодательство. Хотя такой подход и снижал интерес к опережающему регулированию у регионов.
«Законозаменяющее» правотворчество Президента РФ необходимо рассматривать диалектически. Оно не может выступать универсальным решением любого вопроса. С его помощью глава государства может оперативно решать важнейшие для страны вопросы, предотвращать и преодолевать кризисные явления локального, общенационального и мирового масштаба в части последствий для России. Вместе с тем «указное право» может использоваться как средство противостояния ветвей власти и необоснованного расширения полномочий Президента России.
Вместе с тем, если Президент наделен полномочиями осуществлять делегированное законотворчество или действует специальный правовой режим (чрезвычайного или военного положения), его указы имеют силу закона, следовательно, большую, чем обычный нормативный указ.
Делегированное законотворчество — относительно недавняя научная проблема. Среди авторов, занимающихся проблемами делегированного законодательства, нет единого мнения о том, что оно собой представляет.
Практическая потребность делегирования полномочий на издание нормативных актов по вопросам, входящим в компетенцию парламента, другим государственным органам связана с медлительностью парламентского законотворчества вследствие сложности и громоздкости законодательных процедур. Отношение к делегированному законотворчеству среди ученых неоднозначно: с одной стороны, признается необходимость данного института, с другой — наблюдается его критика за отступление от демократических начал [4, с. 239–240]. В связи с этим необходимо развивать данный институт с одновременным ограничением его пределов в целях обеспечения верховенства закона.
Делегированное законодательство зачастую имеет временный и целевой характер. Временный характер делегированного акта означает, с одной стороны, ограничение по времени его действия (например, действие акта лишь в течение периода чрезвычайного положения), а с другой — по времени его принятия и вступления в силу. Целевой характер связан с решением актуальных задач правового регулирования и направленностью на достижение социально значимых целей.
Следует выделить вид указов, подлежащих обязательному утверждению Советом Федерации (ст. 102 Конституции РФ). Речь идет об указах о введении чрезвычайного и военного положений, которые характеризуются некоторыми признаками нормативных актов и условно именуются правообразующими.
Указы Президента о введении военного и чрезвычайного положения не имеют существенного различия с точки зрения формы указа. Их принятие направлено на защиту правопорядка, влечет ряд временных ограничений прав и дополнительные обязанности для общества. Даже по лексическому смыслу термин «чрезвычайное положение»»» охватывает режим собственно чрезвычайного, военного, осадного положения, состояния войны, угрозы или обороны.
Специфика указов Президента о введении чрезвычайного или военного положения состоит в том, что реквизиты и основные положения указа определены непосредственно в соответствующем федеральном конституционном законе. Кроме того, по общему правилу Президент России принимает указ окончательно, но в данном случае Совет Федерации может его отклонить, что влечет утрату им силы по истечении 72 часов с момента обнародования указа. Сократить срок или смягчить режим ограничений чрезвычайного положения Президент вправе самостоятельно, но продление срока или усиление ограничений требует повторного утверждения Советом Федерации. Очевидно, что представительная власть должна предотвращать необоснованную «чрезвычайщину».
Чрезвычайная ситуация разрешается главой государства посредством принятия соответствующего указа. Согласно Закону о чрезвычайном положении введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации (ст. 3). Введение чрезвычайного (как и военного) положения означает установление специального правового режима.
Не каждая экстраординарная ситуация нуждается в разрешении посредством введения чрезвычайного или военного положения. Различные кризисные ситуации разрешаются посредством принятия указов Президента РФ. Участившиеся случаи наводнений в России требуют от главы государства определенных действий для преодоления последствий стихии и предотвращения дальнейших разрушений. В отношении наводнения в Краснодарском крае в 2012 г. были приняты Указы Президента РФ от 8 июля 2012 г. № 943«Об объявлении траура в связи с наводнением в Краснодарском крае и дорожно-транспортным происшествием» на Украине»», от 17 июля 2012 г. № 1015«О мерах по ликвидации последствий стихийного бедствия — наводнения в Краснодарском крае»», от 29 августа 2012 г. № 1221«О мерах по оказанию помощи гражданам в связи с наводнением на территории Туапсинского района Краснодарского края». Аналогичные акты приняты по наводнению 2013 г. на Дальнем Востоке. Есть и другие случаи регулирования преодоления экстраординарных ситуаций посредством указов Президента России.
Необходимо отметить наличие сфер общественных отношений, в которых указ Президента России мог бы сегодня заменить федеральный закон. В частности, речь идет об оперативном разграничении полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Не случайно последние годы среди ученых и практиков расширяется обсуждение преимуществ и недостатков существующих подходов к разграничению и передаче полномочий органов публичной власти, идет поиск их развития. В частности, итогом заседания Государственного Совета РФ от 17 июля 2012 г. стало решение о децентрализации властных полномочий, широкой передаче полномочий федеральных органов исполнительной власти на исполнение органам исполнительной власти субъектов Федерации. Предприняты практические шаги в рассматриваемой сфере отношений. Так, Правительством РФ летом 2012 г. приняты принципиальные решения о делегировании субъектам Федерации целого ряда полномочий, реализация которых оказывает существенное влияние на их социально-экономическое развитие, на инвестиционный климат в регионах. При этом действующая модель разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации и передачи полномочий дополняется механизмом передачи федеральных полномочий для осуществления органам исполнительной власти субъектов Федерации посредством принятия нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ.
Действующая нормативная модель разграничения полномочий сложилась в ходе масштабной работы по проведению федеративной реформы. Можно констатировать, что в настоящее время в целом преодолены дезинтеграционные тенденции, существовавшие в период непосредственно после принятия Конституции РФ. В то же время и в последние годы позиции законодателя по вопросам разграничения полномочий недостаточно последовательны, а в ряде случаев — противоречивы. Причем нередко одни и те же полномочия то закреплялись на уровне субъектов Федерации, то передавались федеральным органам власти, а затем вновь возвращались для осуществления субъектам Федерации. В первоначально установленный Законом№ 184-ФЗ перечень полномочий региональных органов, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Федерации, за прошедшие годы вносились изменения уже более 50 раз (!).
Несмотря на масштабы проделанной работы, законодателю так и не удалось сформировать сбалансированную схему разграничения полномочий, позволяющую находить правильное соотношение между централизацией и децентрализацией. Именно это во многом обусловило переосмысление системы разграничения властных полномочий в России в 2011–2013 гг. Очевидна необходимость взвешенного подхода и тщательной подготовки изменений федерального законодательства, связанных с разграничением полномочий. Следует проводить более глубокую оценку целесообразности принятия соответствующего закона с учетом всестороннего анализа возможностей реализации полномочий органами государственной власти субъектов Федерации, их социально-экономической дифференциации.
Участие в данном процессе главы государства позволит предотвратить необоснованное изменение федерального законодательства, его дестабилизацию, а мощный ресурсный потенциал президентских структур — более тщательно и взвешенно подойти к передаче федеральных полномочий субъектам Федерации для осуществления.
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. — 1999. — №3. — Режим доступа: http://constitution.ru/decisions/index.htm
2. Лучин, В.О., Мазуров, А.В. Указы Президента РФ. Основные социальные и правовые характеристики / Лучин В.О., Мазуров А.В. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. — 303 с.
3. Чертков, А.Н. Законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: общетеоретические проблемы: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2002. — Режим доступа: http://www.dissercat.com/
4. Лазарев, В.В., Липень, С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. — М.: Издательство «Спартак», 1998. — 448 с.