Понятие государственно-властные полномочия

Учебники для вузов

7.1. Понятие и признаки государственного органа. Понятие системы органов государственной власти

Деятельность любого государства реализуется через систему его государственных органов.

Для государственного органа характерны следующие признаки :

1) порядок создания и деятельности государственного органа, его компетенция, внутренняя организация закрепляются государством в правовых нормах;

2) государственный орган обладает властными полномочиями. Государственно-властное полномочие характеризуется тем, что, во-первых, орган государства наделен правом принятия решений, обязательных для исполнения всеми гражданами и юридическими лицами, на которых распространяется компетенция данного государственного органа; во-вторых, орган государства обеспечивает организацию исполнения принятых решений, опираясь при этом на материальную базу (средства государственного бюджета); в-третьих, орган государства принимает меры по охране принятых решений путем применения различных методов и мер убеждения, поощрения, государственного принуждения;

3) государственный орган осуществляет задачи и функции, возложенные на него государством;

4) государственный орган является организационно обособленной частью системы органов государственной власти.

Государственный орган — это юридически оформленная, организационно обособленная, действующая в установленном государством порядке часть системы органов государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления задач и функций, возложенных государством.

Совокупность органов российского государства, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти, образует систему органов государственной власти Российской Федерации. В связи с федеративным государственным устройством России в данную систему входят органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Федерации.

Система федеральных органов государственной власти Российской Федерации включает в себя Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, другие федеральные органы исполнительной власти, федеральные суды.

В систему государственных органов субъектов Федерации входят законодательные органы государственной власти, исполнительные органы, возглавляемые президентами в республиках, главами администраций в иных субъектах, суды субъектов Федерации. Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 77) система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Государственные органы субъектов Федерации в пределах своего ведения и полномочий обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).

Государственная власть в России осуществляется на основе конституционного принципа разделения властей. В соответствии с этим система органов государственной власти Российской Федерации состоит из органов законодательной, исполнительной и судебной властей (ст. 10 Конституции РФ).

Ключевое место в системе органов государственной власти Российской Федерации занимает Президент РФ — глава государства. Президент РФ формально не принадлежит ни к одной из ветвей власти, он обеспечивает их согласованное функционирование. Президент РФ тесно взаимодействует с парламентом, имеет обширные полномочия в сфере исполнительной власти, осуществляет назначение федеральных судей.

Органы законодательной власти включают Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы субъектов Федерации.

Органы законодательной власти одновременно являются представительными органами. Они избираются непосредственно народом и призваны выражать его волю. В соответствии с принципом разделения властей, на органы законодательной власти возложена законодательная деятельность — принятие нормативно-правовых актов, обладающих высшей юридической силой и регулирующих наиболее важные общественные отношения.

Органы законодательной власти Российской Федерации и органы законодательной власти ее субъектов не образуют единой системы законодательной власти в Российской Федерации.

Органы исполнительной власти включают федеральное правительство, другие федеральные органы исполнительной власти, правительства, администрации субъектов Федерации и другие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Органы исполнительной власти формируются невыборным путем. Так, Правительство РФ образуется Президентом РФ, который назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ и по предложению Председателя Правительства РФ — заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

Органы исполнительной власти организуют исполнение законов, иных актов законодательных органов, указов Президента РФ и актов глав субъектов Федерации. Свои акты они издают на основании и во исполнение Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации, указов Президента РФ, нормативных актов глав администраций субъектов, постановлений и распоряжений вышестоящих органов исполнительной власти.

В отличие от органов законодательной власти федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

По объему полномочий органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции, ведающие всеми сферами исполнительной власти (федеральное правительство, правительства субъектов Федерации) и органы специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями управления (например, федеральные министерства).

Органы судебной власти. К ним относятся Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды, а также суды субъектов Федерации. В своей совокупности они составляют судебную систему Российской Федерации. Органы судебной власти предназначены для осуществления правосудия посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

В Российской Федерации существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех властей — законодательную, исполнительную и судебную. К числу таких органов на федеральном уровне следует отнести Прокуратуру РФ, Центральную избирательную комиссию РФ, Центральный банк РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Понятие государственно-властные полномочия

Определение властных полномочий, их закрепление и осуществление представляют собой сложный процесс. На него влияют разные факторы, в том числе политические, правовые, социально-психологические. Много и реальных оснований для использования властных полномочий, хотя юридически они закрепляются в законах, положениях, должностных инструкциях. И нужно правильно и своевременно их осуществлять, одни – в режиме постоянного использования, другие – в случаях, специально оговоренных в законодательстве. Избегать как «гипертрофии» властных полномочий, так и превышения легальных пределов.

Особое внимание следует уделять учету специфики властных полномочий. Без этого неизбежны «размытость границ» прав и обязанностей, ответственности, нечеткие и расплывчатые юридические формулировки. Неизбежным следствием такого подхода являются многочисленные ошибки на практике, когда неверно определяется «набор полномочий» для разных уровней властвования и управления, когда неудачно выбираются из этого набора те полномочия, которые не дают должного эффекта в конкретной ситуации и применительно к различным объектам воздействия со стороны субъектов властных полномочий.

Так, по-прежнему остается слабым местом в управленческой практике неиспользование федеральными министерствами и ведомствами своих прав по ведению постоянной информационно-аналитической и прогностической работы. Взамен практикуются эпизодические запросы сведений с мест, проверки, оперативные указания. А соответствующие органы ис-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 145

полнительной власти республик и областей привыкают действовать в таком режиме и мало влияют на последовательную реализацию функций управления, законодательных и иных нормативно-правовых актов.

Реалии жизни высветили особую актуальность классификации властных полномочий. Ее освоение позволяет должностным лицам, депутатам и работникам государственных органов правильно определять полномочия, верно их оценивать и умело применять. Речь идет о классификации полномочий по трем критериям: а) по характеру полномочий, их содержанию и способам осуществления; б) по видам субъектов, использующих властные полномочия; в) по режиму применения властных полномочий. Рассмотрим их подробнее.

По первому критерию властные полномочия можно с известной степенью условности разделить на несколько групп. Каждая группа охватывает однородные по своей направленности, но различаемые по юридическим способам осуществления властные полномочия. Первая группа охватывает полномочия по принятию императивных решений. Для их юридического обозначения используются разные формулы: «решает» (самостоятельно, совместно, по согласованию, предварительно, с последующим утверждением), «устанавливает» (порядок регулирования, действий и т.п.), «дает указания», «участвует» (в обсуждении вопросов, принятии актов).

Вторая группа властных полномочий включает полномочия по сбору, анализу и использованию информации, изучению ситуации и оценке предложений. Для нее характерны следующие полномочия: «запрашивает», «получает», «рассматривает», «изучает», «вносит предложения».

Третьей группе властных полномочий присуще такое общее свойство, как мера соприкосновения и контактов с полномочиями других субъектов. К их числу можно отнести «координацию» (объединение усилий и деятельности различных организаций), «согласование», «содействие», «достижение договоренности», «заключение соглашений».

Четвертая группа полномочий выделяется по методам организационно-инструктивного воздействия на «пассивную сторону» властных отношений с целью побудить ее действовать в общем русле правовых актов и в соответствии с предлагаемой ориентацией. Сюда можно отнести такие полномочия, как «ор-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 146

ганизация». «инструктирование», «методическая помощь», «консультирование», «обобщение опыта», «стимулирование», «поддержка».

Пятая группа охватывает властные полномочия контрольно-оценочного характера. А именно, «контролирует», «проверяет», «заслушивает», «подводит итоги», «оценивает», «отменяет», «приостанавливает», «применяет меры ответственности».

К шестой группе можно отнести своего рода интегрирующие властные полномочия, каждое из которых включает в себя ту или иную комбинацию вышеназванных полномочий из пяти групп. Такими интегрирующими полномочиями, позволяющими дать общую характеристику компетенции, являются следующие: «осуществляет руководство», «направляет», «регулирует», «обеспечивает», «принимает меры». И важно, чтобы каждое полномочие подобного рода расчленялось на составные элементы, т.е. более конкретные виды полномочий

Классификация властных полномочий по второму критерию позволяет различать их по субъекту. Как уже отмечалось выше, признаны и действуют различные субъекты публично-правовых отношений, но их крут шире, нежели круг субъектов властных отношений. К числу субъектов, обладающих властными полномочиями, можно отнести, во-первых, государство, государственные образования (административно-территориальные единицы и т.п.), государственные органы, должностных лиц, народ (население, избиратели, группы граждан – в случаях принятия решений на основе прямой демократии). Это субъекты, которые органически обладают своего рода первичными полномочиями. Во-вторых, можно назвать хозяйствующие субъекты, публичные корпорации, общественные организации, наделенные определенными властными полномочиями со стороны государства. Все это должно производиться на основе закона.

Рассмотрим прежде всего круг полномочий, которыми обладает государство. В науке теории государства и права, конституционного права и международного права содержание право-субъектности и соответственно объем прав государства во внутренней и внешней сферах- связываются с его суверенитетом. Государство самостоятельно осуществляет свою власть, пользуясь всеми необходимыми средствами. Причем в федеративных государствах приходится различать полномочия и пред-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 147

меты исключительного ведения федерации и полномочия и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов.

Так, согласно статье 71 Конституции России в ведении Российской Федерации находятся, в частности:

принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением,

федеративное устройство и территория Российской Федерации;

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств;

установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти,

федеральная государственная собственность и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития .

Статья 72 относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов, в частности

защиту прав и свобод человека и гражданина; защиту прав национальных меньшинств;

обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами,

разграничение государственной собственности;

природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

координацию вопросов здравоохранения, защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение,

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 148

осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий,

установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатуру, нотариат;

установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Конституции республик в составе Российской Федерации определяют, в свою очередь, объем полномочий республик в сферах совместного и исключительного (собственного) ведения. Таковы, например, статьи 117–134 Конституции Республики Саха (Якутия) об экономической основе республики, статьи 84– 97 о местном самоуправлении, статьи 13–22 Конституции Республики Тыва об основах экономики республики, статьи 23– 28 об основах социальной защиты граждан, статья £3 о полномочиях Верховного Хурала, статьи 79–82 о Правительстве. В уставах краев, областей и других субъектов Федерации подробно определяется круг полномочий соответствующих органов.

Полномочия государственных институтов, государственных органов устанавливаются в конституциях и законодательстве. В последнем случае имеются в виду как статутные законы о правовом положении органов государства, так и тематические законы, определяющие их конкретные полномочия в различных сферах государственной, экономической и социальной жизни. В последние годы наблюдается оправданный переход к закреплению полномочий методом их -«закрытого перечня». Лишь в некоторых случаях оговаривается возможность наделения субъектов иными полномочиями на основе законов. Тем самым деятельность властных структур вводится в строго легальное русло. Им не предоставляется право, присущее предприятиям, организациям, о возможности принятия решений, кроме тех, которые закреплены законодательством.

Приведем ряд иллюстраций полномочий государственных институтов и органов. Например, в статьях 83–90 Конститу-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 149

ции Российской Федерации установлены основные полномочия Президента Российской Федерации. Причем эти полномочия сгруппированы применительно к разным сферам использования и объектам воздействия – полномочия по формированию государственных институтов, по руководству внешней политикой, вооруженными силами, по решению вопросов о статусе граждан, изданию правовых актов, регулированию взаимоотношений органов Федерации и ее субъектов.

В Конституции Республики Беларусь в 25 пунктах статьи 100 точно определены полномочия Президента и указано на осуществление иных полномочий, возложенных на него Конституцией и законами. Полномочия Кабинета Министров при Президенте в Конституции не определены, и это должно быть урегулировано Законом о Кабинете Министров. Иная практика в России. В Конституции Российской Федерации закреплены основные полномочия Правительства (статьи 112–115) и предусмотрено принятие специального закона.

В правотворческой практике довольно часто полномочия государственных органов и местного самоуправления определяются двояким образом. В статутных законах даются общие характеристики их полномочий и закрепляются полномочия применительно к основным сферам деятельности. Сочетание общего и предметно-функционального вполне себя оправдывает. Такими были, например, статья 6 «Общие вопросы компетенции Совета Министров СССР» и статьи 7–15 об основных полномочиях Правительства в области экономики, социального развития и культуры, финансов, кредита и цен, науки и техники и др. Закона «О Совете Министров СССР» (1978 г.). Подобным образом построены главы и статьи Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закона РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» (1992 г.).

В законах и положениях об органах исполнительной власти приходится одновременно решать задачу определения полномочий как органа в целом, так и его руководителя. Объем полномочий последнего, совпадая с объемом полномочий министерства, комитета, администрации, различается по набору полномочий. В качестве примера сошлемся на «Положение о Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 130

Российской Федерации», утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г.

Минприроды России, его территориальные органы и их должностные лица в пределах своей компетенции имеют право:

утверждать инструктивно-методические и .нормативно-технические документы (правила) в области охраны окружающей среды, регулирования природопользования, обеспечения экологической безопасности;

запрашивать и получать в установленном порядке от федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, предприятий, учреждений и организаций информацию, необходимую для выполнения задач;

заслушивать отчеты руководителей предприятий, учреждений и организаций по вопросам соблюдения экологических требований законодательства, выполнения планов и программ осуществления природоохранных мероприятий;

беспрепятственно посещать предприятия, учреждения, организации, охраняемые территории, другие объекты независимо от их ведомственной принадлежности,

ограничивать или приостанавливать в установленном порядке деятельность предприятий или иных объектов независимо от форм собственности и подчинения, если их эксплуатация осуществляется с нарушением требований природоохранительного законодательства;

в установленном порядке аннулировать или давать предписания об аннулировании лицензий (разрешений) на пользование отдельными видами природных ресурсов при нарушении условий, установленных в них;

вносить предложения об изъятии в установленном порядке земельных участков при использовании их способами, приводящими к развитию эрозии и деградации земель, химическому, биологическому и радиоактивному загрязнению, а также о запрещении использования загрязненных и деградированных земель;

запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство которых выполнено с нарушением экологических норм и правил; во взаимодействии с другими специально уполномоченными органами останавливать и осматривать российские и иностранные суда и другие плавучие средства для проверки фактов нарушения требований природоохранительного законодательства и задерживать их до решения вопроса о компенсации ущерба в случае установления нарушения;

запрещать ввоз на территорию Российской Федерации, а также транзит (дальнейшую транспортировку) экологически

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 151

опасных грузов (изделий), сырьевых ресурсов, осуществляемые с нарушением экологических норм и правил;

взыскивать в установленном порядке задолженность по платежам за загрязнение окружающей среды и другие отрицательные воздействия на нее;

предъявлять иски о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения природоохранительного законодательства;

утверждать уставы подведомственных учреждений и организаций в соответствии с типовым уставом, утверждаемым Госкомимуществом России;

назначать на должность и освобождать от должности руководителей подведомственных учреждений и организаций, заключать, изменять и расторгать контракты с этими руководителями в порядке, установленном действующим законодательством;

публиковать либо передавать для публикации информацию о качестве окружающей среды и другие данные, имеющие прямое отношение к экологической безопасности населения.

Решения Минприроды России и его территориальных органов по вопросам, отнесенным к их компетенции, обязательны для органов государственного управления, юридических и физических лиц.

Эти решения могут быть обжалованы в судебном порядке.

Министр охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации:

осуществляет общее руководство деятельностью Министерства на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство задач, утверждает в пределах установленных численности работников центрального аппарата и фонда оплаты труда структуру, штатное расписание и положения о подразделениях центрального аппарата;

издает приказы, указания, инструкции, обязательные для исполнения работниками Министерства и подведомственных органов, организаций и учреждений;

назначает на должность и освобождает от должности по согласованию с исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации руководителей территориальных органов Минприроды России.

В Минприроды России образуется коллегия в составе министра (председатель), его заместителей по должности, руководителей главных управлений, управлений и отделов Министерства, ведущих ученых и специалистов.

Коллегия рассматривает основные вопросы деятельности Министерства, подведомственных учреждений, организаций и

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 152

предприятии, результаты проверок исполнения принятых решений, вопросы международного сотрудничества, подбора, расстановки, обучения и использования кадров, заслушивает руководителей органов управления и других должностных лиц по вопросам, относящимся к компетенции Министерства.

В контексте рассматриваемой темы уместно сделать пояснения по поводу регламентации элементов властных полномочий. Для органов, которые осуществляют функции руководства, регулирования и управления, акцент делается на их правах (принятие решений и т.п.). Для контрольно-надзорных органов на передний план выдвигаются обязанности, затем формулируются их права. Не всегда, к сожалению, выделяется ответственность за ошибочные решения и действия, бездействие и т.п., хотя в этом ощущается острая необходимость.

Обратимся к Закону «О федеральных органах налоговой полиции». Статья 10 посвящена обязанностям органов налоговой полиции. Они обязаны:

1) проводить в соответствии с законодательством оперативно-розыскные мероприятия и дознание с целью выявления и пресечения налоговых преступлений, осуществлять розыск лиц, принимать меры к возмещению нанесенного государству ущерба;

2) осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам о налоговых преступлениях и нарушениях;

3) принимать, регистрировать заявления, сообщения и иную информацию о налоговых преступлениях и нарушениях и осуществлять в установленном законом порядке их проверку;

4) обеспечивать безопасность деятельности государственных налоговых инспекций, защиту их сотрудников при исполнении ими служебных обязанностей и собственную безопасность;

5) исполнять в пределах своей компетенции определения судов, постановления судей, письменные поручения прокуроров, следователей о производстве розыскных и иных предусмотренных законом действий;

6) оказывать содействие налоговым органам, органам прокуратуры, предварительного следствия, государственной безопасности, внутренних дел и другим государственным органам в выявлении, предупреждении и пресечении преступлений и нарушений в области налогового законодательства;

7) проводить работу по выявлению и пресечению фактов коррупции в налоговых органах и федеральных органах налоговой полиции;

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 15З

8) осуществлять сбор и анализ информации об исполнении налогового законодательства, прогнозирование тенденции развития негативных процессов, связанных с налогообложением юридических и физических лиц.

Сотрудники налоговой полиции обязаны сохранять государственную, служебную, коммерческую тайну, тайну сведений о вкладах физических лиц и другую информацию, полученную ими при исполнении служебных обязанностей.

Федеральным органам налоговой полиции для выполнения возложенных на них задач предоставляется право:

1) проводить в соответствии с законодательством оперативно-розыскные мероприятия с целью выявления, предупреждения и пресечения фактов сокрытия доходов от налогообложения и уклонения от уплаты налогов;

2) осуществлять в необходимых случаях проверки налогоплательщиков после проверок, проведенных должностными лицами органов Государственной налоговой службы Российской Федерации, в полном объеме с составлением актов по результатам этих проверок;

3) приостанавливать операции налогоплательщиков по счетам в банках и кредитных учреждениях на срок до одного месяца в случаях непредставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов. Решение о приостановлении операций по указанным счетам принимает начальник органа налоговой полиции или его заместитель;

4) беспрепятственно входить в любые помещения, используемые налогоплательщиками для извлечения доходов (прибыли), и обследовать их;

5) требовать от руководителей и иных должностных лиц предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, физических лиц устранения нарушений законодательства о налогах и контролировать его выполнение;

6) вызывать с целью получения объяснений, справок, сведений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства по вопросам, относящимся к компетенции федеральных органов налоговой полиции;

7) получать безвозмездно от министерств, ведомств, а также предприятии, учреждений и организаций независимо от форм собственности, физических лиц информацию, необходимую для исполнения возложенных на федеральные органы налоговой полиции обязанностей.

В статье 20 установлена ответственность сотрудников налоговой полиции и право обжалования их противоправных действий За противоправные действия сотрудники налоговой полиции несут установленную законом ответственность. Вред, при-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 154

чиненный гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям противоправными действиями сотрудника налоговой полиции, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном уголовным и гражданским законодательством.

Действия сотрудника налоговой полиции могут быть обжалованы гражданами и юридическими лицами в вышестоящие органы налоговой полиции, прокуратуру или суд.

Контроль за деятельностью федеральных органов налоговой полиции в пределах своих полномочий осуществляют Верховный Совет Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. Надзор за законностью деятельности федеральных органов налоговой полиции осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры.

Специфичен правовой статус руководителя предприятия, учреждения и организации. В прошлые годы его правовое положение определялось на основе Закона о предприятии, актов по народному образованию, здравоохранению и др. Применялись Единая номенклатура должностей служащих и квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих. Центральные органы управления разрабатывали типовые или примерные положения, должностные инструкции, а на предприятиях, в объединениях утверждались комплекты нормативных документов. Сейчас законодательные акты о предприятиях, об образовании и другие «напрямую» определяют основные полномочия руководителей нижнего звена управления, обладающих властными полномочиями. В положениях и должностных инструкциях допускается их конкретизация.

Схематично можно сгруппировать полномочия руководителя следующим образом. После вступления в должность на первом этапе речь идет:

а) об освоении руководителем нормативного материала, регулирующего деятельность предприятия и определяющего обязанности, права и ответственность самого руководителя;

б) о проведении первичного анализа руководителем деятельности предприятия;

в) об организации управления на предприятии;

г) об ознакомлении с кадровым составом предприятия;

д) об изучении внешних связей предприятия.

Проводятся установочные совещания. В дальнейшем руководитель должен:

а) правильно организовывать труд подчиненных и взаимоотношения в коллективе, обеспечивать внедрение научной организации труда;

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 155

б) осуществлять организационно-технические мероприятия, направленные на систематическое совершенствование структуры управления производством;

в) обеспечивать экономное и эффективное использование материальных ресурсов, бережное отношение подчиненных к социалистической собственности, выявлять и устранять причины и условия, способствующие утрате и порче материальных ценностей;

г) строго соблюдать требования законности, четко отдавать приказы и распоряжения подчиненным и проверять их исполнение;

д) обеспечивать выполнение коллективом заданий, рост производительности труда, повышение эффективности производства и качества работы;

е) решительно требовать соблюдения трудовой дисциплины, принимать необходимые меры к укреплению порядка, сокращению текучести кадров и потерь рабочего времени; руководитель несет ответственность за состояние дисциплины среди подчиненных;

ж) умело сочетать требовательность к подчиненным с заботой о них, быть чутким к людям, их нуждам и запросам, поощрять работников, отличившихся при выполнении трудовых обязанностей и общественного долга, строго взыскивать с нарушителей трудовой дисциплины;

з) вовлекать трудящихся в управление, учитывать мнения и предложения трудовых коллективов при принятии управленческих решений; информировать трудовые коллективы о своей работе, принятых решениях и о ходе их выполнения;

и) без доверенности действовать от имени предприятия и представлять его во всех организациях;

к) в соответствии с действующим законодательством распоряжаться имуществом предприятия, заключать договоры, выдавать доверенности (в том числе с правом передоверия), открывать в банках расчетный и другие счета предприятия;

л) утверждать штатное расписание для руководящих, инженерно-технических работников и других служащих аппарата управления исходя из фонда заработной платы, определенного по утвержденному нормативу;

м) разрабатывать и утверждать нормативы ФЗП для руководящих, инженерно-технических работников и других служащих предприятия.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 156

Заместители генерального директора (директор) в пределах своей компетенции действуют от имени объединения (предприятия), представляют его в других учреждениях и организациях, могут совершать хозяйственные операции и заключать договоры без доверенности, а также выдавать доверенности работникам объединения. Кроме этого, все принадлежащие объединению (предприятию) права и возложенные на него обязанности, связанные с его деятельностью, осуществляются генеральным директором и по установленному распределению обязанностей – его заместителями и другими должностными лицами, а в случаях, предусмотренных действующим законодательством,– совместно, по согласованию или с участием соответствующего профсоюзного органа или трудового коллектива.

Связывая процесс принятия ведомственных и локальных актов с процессом реализации прав и обязанностей руководителя, упомянем о таком феномене, как неправильное использование прав и непринятие решений. Ответственность за принятое решение наступает в следующих случаях: обнаружения ошибок в содержании решении, причинения ущерба или нарушения интересов других субъектов права; неполного использования информации (недостоверности информации) при подготовке решения; наступления неблагоприятных последствий, которые нужно было предвидеть; недостижения результата, на который было рассчитано решение.

Ответственность за непринятие решения наступает в следующих случаях: уклонения от обязанности принять определенное решение в пределах полномочий; нерешения вопросов, отнесенных к ведению руководителя; несвоевременного принятия решения; недоведения до сведения вышестоящих звеньев информации о неблагополучии положения дел на вверенном участке; внесения предложений по вопросам, не требующим решения вышестоящих звеньев.

Мы уже вели речь о своего рода встречных властных полномочиях, которыми государство наделяет негосударственных субъектов. Эти субъекты неодинаковы. Применительно к общественным организациям, статус которых весьма специфичен [1] , возложение или передача им некоторых функций производятся на основе закона. Менее желательно принятие в подобных случаях подзаконных актов, что наблюдалось в СССР в 60-х гг.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 157

Обратимся к Закону Республики Беларусь «О профессиональных союзах» (1992 г.). Статьи Закона запрещают вмешательство в сферу деятельности профсоюзов. Регистрация проводится в порядке, установленном Законом. Статья 6 регулирует участие профсоюзов в управлении государственными и общественными делами права на участие в выработке социально-экономической политики, в разработке проектов законов по труду, внесение в госорганы предложений о принятии, изменении, отмене нормативных актов, согласование.

Статья 25 посвящена ответственности профсоюзов и возмещению ими вреда, причиненного государству, физическим или юридическим лицам.

В 60–80-х гг. в СССР была отчетливо выражена тенденция на повышение роли трудовых коллективов не только в сфере хозяйственных, трудовых и социальных отношений, но и в сфере политико-властных и управленческих функций [2] . Конституция СССР 1977 г., Закон «О повышении роли трудовых коллективов» (1993 г.), КЗоТ, Закон «О государственном предприятии (объединении)» (1987 г), другие правовые акты расширили права трудовых коллективов вплоть до утверждения плана предприятия. С переходом к рыночной экономике значение феномена трудовых коллективов как самостоятельных участников публичных отношений уменьшается, их пр х ава в основном сводятся к участию в решении некоторых хозяйственных, трудовых и социальных вопросов. Сохранена формула «вопросы самоуправления трудового коллектива» (статья 235 1 КЗоТ России).

Государство может поручать или передавать некоторые властные полномочия хозяйствующим субъектам. В Российской Федерации решением Правительства ряд государственных корпораций, концернов, акционерных обществ получили права нормативного регулирования в отрасли, подотрасли, представительства их интересов в центральных органах, внесения проектов правовых актов. Таковы полномочия «Газпрома» и других организаций.

В зарубежных странах – Англии, США, Германии – получили развитие публичные корпорации и агентства, которые действуют на основе специальных законов. Предоставленные им полномочия имеют строго целевой смысл [3] .

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 158

Как уже указывалось, помимо двух рассмотренных нами критериев классификации властных полномочий (характер полномочий и вид субъекта, использующего эти полномочия) есть и третий.

Третий критерий классификации властных полномочий – их различение по временному режиму осуществления. Одни полномочия требуется осуществлять постоянно, ритмично, иначе прервется процесс властно-управленческого воздействия. Другие полномочия применяются в строго определенных случаях; при объявлении чрезвычайного положения, при необходимости приостановить или отменить акт другого органа и т.д. Их потенциал выявляется ситуационно.

[1] Общественные организации, право и личность. М., 1981

[2] Трудовые коллективы в системе советской социалистической демократии. М., 1979

Понятие и признаки органа государственной власти

Понятие органа государственной власти

Государство осуществляет свои функции при помощи государственного аппарата, определенной совокупности органов государственной власти. В сфере конституционно-правового регулирования находятся порядок образования (формирования) органов государственной власти, их система, конституционный статус, основы взаимоотношений различных звеньев государственной организации и гражданского общества.

Большое значение для науки конституционного права имеет характеристика черт (свойств) органа государственной власти. По этому вопросу в юридической литературе высказаны различные суждения. По мнению некоторых ученых, важнейшим признаком органа государственной власти является его принадлежность к государственному аппарату, так как вне единой государственной организации не может быть органа государственной власти как такового. Однако такое суждение не раскрывает полноту и специфическую сущность органа государственной власти. Государствоведы выделяют обычно наличие у органа государственной власти государственно-властных полномочий. Цивилисты, напротив, выделяют идею организации, подчеркивают, что орган государства — это особая юридическая организация (юридическое лицо), обладающая помимо властных полномочий имущественной обособленностью.

Признаки органа государственной власти

Орган государственной власти характеризуют следующие признаки.

1. Орган государственной власти — это в традиционном понимании, как правило, организация, коллектив, объединенный общностью целей и родом деятельности, ибо организация есть прежде всего управляемое единство людей. Сюда входят и представительные (законодательные) органы государственной власти, и исполнительные органы, и органы судебной власти, и органы прокуратуры.

2. Орган государственной власти наделен частью единого фонда государственной собственности. Материальные средства выделяются ему для реализации конкретных функций. Он имеет свою смету, фонд заработной платы, помещения, оборудование и т. д. Государство уделяет укреплению материально-финансовой базы своих органов постоянное внимание.

3. Орган государственной власти отличают государственно-властные полномочия, позволяющие ему выступать от имени и по поручению государства, наиболее эффективно осуществлять творческую организаторскую деятельность. Ядром государственно-властных полномочий является его компетенция, т. е. закрепленные в законе права и обязанности, позволяющие выступать от имени государства и издавать обязательные веления.

4. Государственно-властные полномочия реализуются присущими только конкретному органу власти методами, средствами и способами, в которых наиболее отчетливо выражаются его созидательная роль и социальное назначение. Это методы организации, убеждения, поощрения. Однако государство на современном этапе не может отказаться и от принуждения, применяемого после того, как исчерпаны иные методы.

5. Орган государственной власти отличается своей структурой, со- подчиненностью его отдельных подразделений, что позволяет различать коллегиальные и единоначальные органы, а служащих органа подразделять на представителей власти, специалистов и вспомогательный технический персонал.

Порядок возникновения органа государственной власти, его компетенция и структура определяются вышестоящим государственным органом или населением на референдуме.

В современных условиях, когда была учреждена новая форма республиканского правления с особым статусом единоличного главы государства — Президента, появилась необходимость выделения единоличных органов государства. Отметим, что действующее законодательство характеризует Президента РФ, глав субъектов Федерации, ряд других должностных лиц единоличными органами власти. Органы государственной власти — часть государственных органов наряду с государственными органами, не обладающими признаками органов государственной власти.

На основании изложенного орган государственной власти можно определить как особую политическую организацию (или одно должностное лицо), наделенную необходимыми материальными средствами, государственно-властными полномочиями (компетенцией), в том числе правом принятия правовых актов внешнего действия, имеющую четкую организационную структуру (право единоличных органов создавать при себе государственные органы).

Структура органа государственной власти объединяет должностных лиц, осуществляющих полномочия от имени государства, данного органа и иных работников (служащих).

Конституционные основы органов государственной власти в Российской Федерации

Функции государства во всем их многообразии выполняются специально созданным государственным аппаратом. Центральное место в нем занимают государственные органы.

Современная отечественная правовая наука под государственным органом понимает организационно и структурно обособленную часть государственного аппарата, наделенную в установленном законодательством порядке полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти.

Различают органы государственной власти, а также органы государства, не обладающие властными полномочиями.

Органы государственной власти наделены возможностью воздействовать, в том числе путем применения государственного принуждения, на деятельность граждан, их объединений, других государственных органов, органов местного самоуправления.

В юридической литературе высказываются различные точки зрения относительно того, какими признаками обладает орган государственной власти. К ним относят: создание в принятом государством порядке; обладание государственно-властными полномочиями; осуществление его деятельности в формах и методами, установленными государством. Помимо этого он призван реализовывать задачи и функции государства; входит в единую систему органов государственной власти. Кроме того, признаками органа государственной власти считаются существование его как организации, коллектива, объединенного общностью целей и родом деятельности; наделение его частью единого фонда государственной собственности; особая структура, соиодчиненность его отдельных подразделений. Перечисленные черты характеризуют разные стороны этого многопланового правового явления.

В самом общем виде органы государственной власти характеризуют следующие свойства:

• через них народ осуществляет свою власть;
• они входят в систему публичной власти наряду с органами местного самоуправления;
• они выступают неотъемлемым элементом статуса Российской Федерации и субъектов РФ, поскольку являются частью государственного аппарата;
• они обладают собственным правовым статусом и самостоятельно участвуют в публично-правовых и отдельных частноправовых отношениях.

Организация и функционирование органов государственной власти регламентируются отраслями публичного права, в большей степени — конституционного. Установление системы органов государственной власти и определение общих принципов их деятельности — одна из основных задач конституции. Как указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 23 января 2007 г. № 1-П, на те области социальной жизнедеятельности, которые связаны с реализацией государственной власти, недопустимо распространять договорные отношения и лежащие в их основе принципы. Их деятельность (как сама по себе, так и ее результаты) не может быть предметом частноправового регулирования.

Властным органам была посвящена большая часть текста всех советских конституций. Так, Конституция РСФСР 1918 г. содержала отдельный раздел «Конструкция Советской власти», который закреплял положения об организации центральной власти и власти на местах. Восемь из одиннадцати глав, составлявших раздел второй Конституции СССР 1924 г., регламентировали деятельность союзных органов государственной власти (гл. 1, 3-9). То же количество глав об органах государственной власти Союза, союзных и автономных республик, местных органов власти, суда и прокуратуры имелось в Конституции СССР 1936 г. Конституция СССР 1977 г. включала в себя четыре раздела, объединявших 11 глав, посвященных высшим органам государственной власти и управления СССР, основам построения органов государственной власти и управления в союзных республиках, а также организации правосудия, арбитража и прокурорского надзора. Схожий по объему текст основных законов РСФСР 1925, 1937 и 1978 гг. детализировал статус центральных и местных органов власти республики. Следует, однако, заметить, что понятие «орган государственной власти» применялось в то время только к представительным органам — Советам, чем подчеркивалось их полновластие. Такая ситуация характерна для государств, отрицающих принцип разделения власти.

В действующей Конституции РФ общие положения об организации государственной власти содержатся преимущественно в гл. 1 «Основы конституционного строя». В ней зафиксировано, что через органы государственной власти народ осуществляет свою власть (ч. 2 ст. 3); закреплены принципы единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11), разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10); установлено, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (там же); дан перечень органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11); указано, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11); отражено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); определена обязанность органов государственной власти соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15).

В гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» указано, что органы государственной власти обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24); граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти (ч. 2 ст. 32); решения и действия (бездействие) органов государственной власти могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46); вред, причиненный их незаконными действиями (бездействием), возмещается государством (ст. 53).

Органами, осуществляющими государственную власть на федеральном уровне, являются Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). Их деятельности посвящены отдельные главы раздела первого Конституции РФ («Президент Российской Федерации» (гл. 4), «Федеральное Собрание» (гл. 5), «Правительство Российской Федерации» (гл. 6), «Судебная власть» (гл. 7)).

В отношении формирования и компетенции органов государственной власти субъектов РФ в Конституции РФ есть только самые общие положения, сосредоточенные в гл. 3 «Федеративное устройство». В частности, в ней указано, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), субъекты РФ устанавливают систему своих органов государственной власти самостоятельно (ч. 1 ст. 77). Перечень органов, осуществляющих государственную власть в субъектах РФ, индивидуален для каждого из них, и закрепляется в конституции (уставе) соответствующего субъекта.

Помимо перечисленных в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ органов государственной власти, в ней упоминаются и другие органы, призванные осуществлять задачи и функции государства: Центральный банк РФ (ст. 75); Счетная палата РФ (п. «и» ч. 1 ст. 102, п. «д» ч. 1 ст. 103); Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (п. «е» ч. 1 ст. 103); прокуратура РФ (п. «о» ст. 71, ст. 129); Конституционное Собрание (ч. 2, 3 ст. 135). Они не именуются органами государственной власти. Однако их предназначение и характер присущих им полномочий позволяет включить их в число властных органов.

Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» относит к ведению Центрального банка РФ осуществление банковского и валютного регулирования, банковского надзора, валютного контроля и решение ряда других вопросов (ст. 4). Он наделен полномочиями по изданию нормативных правовых актов, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 7). Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ полномочия этого органа по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения (определение от 14 декабря 2000 г. № 268-0).

Косвенным образом необходимость включения Центрального банка РФ в систему властных органов выводится из положения ч. 2 ст. 75 Конституции РФ. в соответствии с которым защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Специфическим органом государственного финансового контроля является Счетная палата РФ, формируемая палатами Федерального Собрания — парламента Российской Федерации и подотчетная им (ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»). Как указал Конституционный Суд РФ, она действует в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета (постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П).

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации — это должность, учреждаемая в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).

Прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России (п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Конституционное Собрание — орган, созываемый в случае поддержания тремя пятыми голосов от общего числа членов палат Федерального Собрания поправок к гл. 1, 2, 9 Конституции РФ. Оно может подтвердить неизменность Конституции РФ, разработать проект новой конституции, а также принять его двумя третями голосов от общего числа его членов. Порядок созыва и работы Конституционного Собрания должен регулироваться федеральным конституционным законом, который в настоящее время отсутствует.

Кроме вышеназванных к числу властных органов современной России можно отнести ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, иные избирательные комиссии. В соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав эти органы обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации (п. 3 ст. 20); в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления (п. 12 ст. 20); их решения и акты, принятые в рамках собственной компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума (п. 13 ст. 20).

Органы, не обладающие властными полномочиями, осуществляют координационные, аналитические, информационные функции. Их работа способствует эффективному функционированию органов государственной власти, а их акты и решения не обладают внешним действием.

К числу таких органов относятся: Администрация Президента РФ, обеспечивающая деятельность главы государства; Совет Безопасности РФ, осуществляющий подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности; Государственный совет — совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; Судебный департамент при Верховном Суде РФ, выполняющий организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей.

Следует отметить, что задачи и функции государства в Российской Федерации могут осуществлять и организации, не являющиеся государственными органами. К их числу относятся государственные учреждения, созданные для реализации управленческих, социально-культурных или иных функций (Пенсионный фонд РФ и др.). Отдельными публично-правовыми функциями наделены и негосударственные объединения (нотариат, призванный защищать права и законные интересы граждан и юридических лиц путем совершения нотариальных действий от имени Российской Федерации; адвокатура, созданная для оказания квалифицированной юридической помощи; органы судейского сообщества, участвующие в организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельности).