Полномочия палата общин

13.4. Парламент Великобритании: внутренняя организация, полномочия

Значение государственного форума английский Парламент завоевывает уже в XIII в., становясь классическим образцом представительного органа. Позднее, в XVI—XVII вв., он выступает сословно-представительным органом при монархе. Однако только после буржуазной революции XVII в. Парламент приобретает реальное и многоплановое значение. Следует учитывать, что система парламентаризма на Западе возникла как отрицание абсолютизма государственной власти в лице монарха, всевластного первого лица в государстве.

Особенностью функционирования британского Парламента является отсутствие в государстве писаной (кодифицированной) Конституции, поэтому многие нормы парламентской жизни, взаимоотношения с Правительством остаются урегулированными конституционными (конвенциональными) соглашениями и правовыми обычаями.

При места Парламента в системе власти Великобри

тании следует учитывать, что в ее основу были положены два фундаментальных принципа — парламентского верховенства и парламентарного (ответственного) правления.

Британский Парламент представляет собой пример бикаме- рального представительного органа, состоящего из Палаты общин и Палаты лордов. Причем неотъемлемой частью Парламента считается британский монарх.

Одна из важнейших особенностей Парламента заключается также в том, что одна из его палат — Палата лордов формируется по наследству, иными словами, на невыборной основе. Членство в ней обусловлено получением дворянского титула, дающего право быть ее членом. Это самая большая верхняя палата среди европейских стран. Ее членами являлись в конце 90-х гг. XX в. более 1200 пэров Парламента, титулованная знать, имена которой вписаны в «золотую книгу» английского дворянства. Однако после первого этапа конституционной реформы, которая началась в 1999 г. и должна продлиться 10 лет, в Палате насчитывалось всего 665 человек.

Традиционно в Палате лордов существует четыре вида членства: 1)

духовные лорды (архиепископы Йоркский и Кентербе- рийский и епископы англиканской церкви); 2)

судебные лорды (назначенные в Палату бывшие и действительные высшие судебные чины для оказания квалифицированной помощи при решении судебных дел); 3)

наследственные пэры; 4)

пожизненные пэры (получившие титул и место в Палате за выдающиеся заслуги перед Короной), они не имеют права передавать свой титул по наследству.

Первые две категории членов Палаты пэрами не считаются.

В результате реформирования верхней палаты из 788 наследственных пэров только 90 и два должностных лица, связанных с церемониалом, могут в ней заседать. Ныне эти аристократы избираются всеми наследственными пэрами: значительное большинство из них избрано среди консерваторов и незначительное — среди лейбористов, что в целом выражает соотношение политических сил в Палате лордов.

На переходный период в палате пожизненно оставлены 192 наследственных лорда. Остальные лорды имеют право баллотироваться на выборах, в том числе в нижнюю палату — Палату общин.

Примечательно, что, несмотря на столь расширенный состав Палаты, кворум составляет всего три человека и в основном участие в ее работе принимают около 100 человек (судебные лорды и пожизненные лорды).

Длительное время Палату возглавлял Лорд-Канцлер, назначавшийся на должность Премьер-министром и являвшийся од- новременнно членом Кабинета (министром).

В общих чертах компетенция Палаты лордов включает в себя следующие полномочия: 1) законодательные, 2) контрольные, 3) судебные. Первая группа обеспечивает участие палаты в законодательном процессе (рассмотрение в соответствии с процедурой вносимых законопроектов — биллей, исключением здесь является особое требование для внесения финансовых биллей, которые вносятся лишь в Палату общин; внесение поправок в законопроекты, принятые нижней палатой, и т. д.). Вторая группа полномочий главным образом заключается в контроле за работой Правительства. Судебные полномочия Палаты значительны и определяются тем, что она является высшей судебной инстанцией Великобритании. Однако в 2003 г. создано новое министерство по конституционным делам, которое должно взять на себя большинство полномочий Лорд-Канцлера, в том числе в судебной сфере.

Нижняя палата — Палата общин — единственный выборный центральный орган государственной власти. Только депутаты этой Палаты могут именоваться членами Парламента. Численный состав Палаты — 659 членов, избираемых сроком на пять лет. Распущена Палата может быть монархом. Палату общин возглавляет спикер. Данная ответственная должность существует с 1377 г.

Избираться в Палату может любой британский подданный (а также проживающие в стране граждане Ирландии и Содружества7), достигший 21 года и удовлетворяющий установленным в законодательстве цензам. Среди таких цензов следует назвать ценз несовместимости: запрет быть членами Парламента для лиц, занимающих определенные государственные должности (профессиональные оплачиваемые судьи, гражданские служащие, военнослужащие и т.. д.). Избирательный залог составляет 500 фунтов стерлингов, он не возвращается, если кандидат набрал меньше 5% голосов.

Выборы в Палату общин проводятся по мажоритарной системе относительного большинства. При этом отсутствует требование о получении кандидатом минимального процента голосов избирателей.

На последних парламентских выборах в нижнюю палату 2001 г. вновь победили лейбористы, получившие подавляющее большинство депутатских мандатов — 413, консерваторы завоевали 166 мест, а социальные либеральные демократы — 52. К важнейшим полномочиям Палаты относятся: принятие законов, бюджета, рассмотрение финансовых биллей, парламентский контроль за деятельностью Правительства и т. д. Только эта Палата может выразить последнему недоверие.

В целом Великобританию можно с уверенностью охарактеризовать как страну с устойчивой и значительной ролью Парламента, во многом обусловленной непрерывностью парламентского развития, сравнимой только с США.

/ Ориг. : House of Commons

ПАЛАТА ОБЩИН — часть юридически триединого британского парламента, включающего монарха, Палату лордов и Палату общин.

Английский House of Commons, офи­ци­аль­но — Поч­тен­ные об­щи­ны Со­еди­нён­но­го ко­ро­лев­ст­ва Ве­ли­ко­бри­та­нии и Северной Ир­лан­дии, со­брав­шие­ся в пар­ла­мен­те. В двух­па­лат­ном пар­ла­мен­те вест­мин­стер­ской (по на­зва­нию двор­ца, в ко­то­ром за­се­да­ет пар­ла­мент) сис­те­мы счи­та­ет­ся ниж­ней па­ла­той, хо­тя имен­но она в этой сис­те­ме име­ет ре­шаю­щее зна­че­ние. Па­ла­та об­щин — ниж­няя па­ла­та и в пар­ла­мен­тах стран Со­дру­же­ст­ва, вос­при­няв­ших мо­дель британского пар­ла­мен­та.

Палата общин раз­ви­лась из со­ве­ща­ния при ко­ро­ле (Knights of the shire), ко­то­рое со­би­ра­лось на крат­кий пе­ри­од и вклю­ча­ло свя­щен­но­слу­жи­те­лей, дво­рян и пред­ста­ви­те­лей графств (ры­ца­рей графств). Сей­час па­ла­та из­би­ра­ет­ся по од­но­ман­дат­ным из­би­рательным ок­ру­гам по ма­жо­ри­тар­ной сис­те­ме аб­со­лют­но­го боль­шин­ст­ва. Вы­дви­гать кан­ди­да­ту­ру мож­но по не­сколь­ким ок­ру­гам (по­том ре­шить — ка­кой ок­руг пред­став­лять) при сбо­ре 10 под­пи­сей гра­ж­дан-из­би­ра­те­лей в под­держ­ку кан­ди­да­та (ны­не, как пра­ви­ло, кан­ди­да­ты вы­дви­га­ют­ся пар­тия­ми).

Из­би­ра­те­ли — гра­ж­да­не, дос­тиг­шие 18 лет, из­бран­ны­ми мо­гут быть гра­ж­да­не с 21 го­да. Не мо­гут из­би­рать и быть из­бран­ны­ми ино­стран­цы, не­ко­то­рые долж­но­ст­ные ли­ца, чле­ны Па­ла­ты лор­дов, государственные гражданские слу­жа­щие и во­ен­но­слу­жа­щие, свя­щен­ни­ки Анг­ли­кан­ской церк­ви, ли­ца, осу­ж­дён­ные за государственную из­ме­ну, пси­хи­че­ски боль­ные, бан­кро­ты, ли­ца, ви­нов­ные в не­за­кон­ных и бес­че­ст­ных приё­мах на вы­бо­рах.

Чис­ло чле­нов Палаты общин (имен­но они, а не лор­ды на­зы­ва­ют­ся чле­на­ми пар­ла­мен­та, английский MPs — members of parliament) из­ме­ня­ет­ся в свя­зи с пе­рио­ди­че­ски про­во­ди­мой пе­ре­пи­сью на­се­ле­ния (прак­ти­че­ски че­рез 8-12 лет, ино­гда — ча­ще) и на­рез­кой ак­том пар­ла­мен­та но­вых из­би­рат. ок­ру­гов.

По ре­зуль­та­там по­след­них дос­роч­ных вы­бо­ров 2010 года в па­ла­те 650 чле­нов. По­мес­тить­ся на скамь­ях мо­гут мак­си­мум около 400 чел. Кво­рум для за­се­да­ний 40 человек, но для при­ня­тия за­ко­нов нуж­но аб­со­лют­ное боль­шин­ст­во, по­это­му «кну­ты» (долж­но­ст­ные ли­ца пар­тий) конт­ро­ли­ру­ют яв­ку де­пу­та­тов на го­ло­со­ва­ние. Срок пол­но­мо­чий де­пу­та­тов — 5 лет, но па­ла­та мо­жет са­мо­рас­пус­тить­ся, быть рас­пу­ще­на мо­нар­хом по пред­ло­же­нию пре­мьер-ми­ни­ст­ра и про­длить срок сво­их пол­но­мо­чий. На прак­ти­ке про­дле­ния не бы­ва­ет, а дос­роч­ные вы­бо­ры про­во­дят­ся час­то (в XX-XXI веке толь­ко несколько со­ста­вов пар­ла­мен­та дей­ст­во­ва­ли в те­че­ние сво­его 5-лет­не­го сро­ка).

Де­пу­та­ты об­ла­да­ют ог­ра­ни­чен­ным им­му­ни­те­том — толь­ко во вре­мя сес­сии, а так­же в те­че­ние 40 дней до на­ча­ла и окон­ча­ния сес­сии. Они об­ла­да­ют ин­дем­ни­те­том (сво­бо­да ре­чи и т. д.) в пар­ла­мен­те, их де­неж­ное воз­на­гра­ж­де­ние счи­та­ет­ся по срав­не­нию с др. пар­ла­мен­та­ми низ­ким (ме­нее по­ло­ви­ны ок­ла­да ми­ни­ст­ра, при­бли­зи­тель­но 65 тысяч фунтов стерлингов в год), но пар­ла­мен­та­рии впра­ве за­ра­ба­ты­вать день­ги на сто­ро­не. Де­пу­та­ты име­ют 3 оп­ла­чи­вае­мых го­су­дар­ст­вом по­мощ­ни­ков.

От­кры­ва­ет и за­кры­ва­ет пар­ла­мент ко­роль (ко­ро­ле­ва). Ру­ко­во­дит за­се­да­ния­ми па­ла­ты из­би­рае­мый спи­кер. Что­бы со­хра­нить беспри­ст­раст­ность, он вы­хо­дит из пар­тии, не уча­ст­ву­ет в пре­ни­ях, не го­ло­су­ет (го­ло­су­ет толь­ко в слу­чае ра­вен­ст­ва го­ло­сов), об­ла­да­ет оп­ре­де­лён­ной сво­бо­дой при ве­де­нии за­се­да­ния и не­ко­то­ры­ми лич­ны­ми дис­ци­п­ли­нар­ны­ми пол­но­мо­чия­ми по от­но­ше­нию к де­пу­та­там. Ему че­рез де­пу­та­тов по­да­ют­ся пе­ти­ции гра­ж­дан к пар­ла­мен­ту (их кла­дут в сум­ку на спин­ке крес­ла спи­ке­ра). Он оп­ре­де­ля­ет ко­ми­тет, ко­то­рый бу­дет ра­бо­тать над кон­крет­ным за­ко­но­про­ек­том, и в со­ста­ве та­ко­го временного «ко­ми­те­та в ко­ми­те­те» оп­ре­де­ля­ет его пред­се­да­те­ля. Спи­кер обес­пе­чи­ва­ет взаи­мо­дей­ст­вие па­ла­ты с мо­нар­хом, Па­ла­той лор­дов, пра­ви­тель­ст­вом. Под ру­ко­во­дством спи­ке­ра ра­бо­та­ет клерк па­ла­ты со сво­им ап­па­ра­том.

Су­ще­ст­ву­ет долж­ность ли­де­ра Палаты общин. Он на­зна­ча­ет­ся мо­нар­хом по пред­став­ле­нию пре­мьер-ми­ни­ст­ра. Его за­да­ча — пред­ста­ви­тель­ст­во пра­ви­тель­ст­ва в пар­ла­мен­те. Ли­дер (а не па­ла­та) оп­ре­де­ля­ет по­ве­ст­ку дня и про­грам­му за­ко­но­дательных ме­ро­прия­тий. В Палате общин обыч­но име­ют боль­шин­ст­во ли­бо кон­сер­ва­то­ры, ли­бо лей­бо­ри­сты, но ино­гда им при­хо­ди­лось для фор­ми­ро­ва­ния пра­ви­тель­ст­ва соз­да­вать коа­ли­цию с какой-либо не­боль­шой пар­ти­ей (так бы­ло в 2010 году, ко­гда для боль­шин­ст­ва у кон­сер­ва­то­ров не хва­та­ло го­ло­сов). В па­ла­те соз­да­ют­ся партийные фрак­ции, а так­же об­щие, специальные и объ­е­ди­нён­ные ко­ми­те­ты, в не­об­хо­ди­мых слу­ча­ях об­ра­зу­ет­ся ко­ми­тет всей па­ла­ты.

Об­щие ко­ми­те­ты пред­ва­ри­тель­но об­су­ж­да­ют бил­ли (за­ко­но­про­ек­ты) — пуб­лич­ные (пра­ви­тель­ст­ва) и ча­ст­ные (отдельных чле­нов па­ла­ты). В боль­шин­ст­ве слу­ча­ев это временные ко­ми­те­ты для ка­ж­до­го бил­ля, рас­пус­кае­мые по окон­ча­нии ра­бо­ты (select committee). Од­на­ко не­ко­то­рые об­щие ко­ми­те­ты име­ют свой про­филь (например, «боль­шие» шот­ланд­ский, уэль­ский и др.). Специальные ко­ми­те­ты соз­да­ют­ся по­сле из­бра­ния но­во­го со­ста­ва пар­ла­мен­та по от­рас­лям государственного управ­ле­ния. Их главная за­да­ча — кон­троль за дея­тель­но­стью ми­ни­ст­ров и ми­ни­стерств. Спе­ци­аль­ны­ми яв­ля­ют­ся так­же ко­ми­те­ты по де­лам Ев­ропейского сою­за, по от­бо­ру, по про­це­ду­ре и др.

Па­ла­та на­зна­ча­ет сво­их ко­мис­са­ров (ом­буд­сме­нов) по раз­ным сфе­рам управ­ле­ния (по здра­во­охра­не­нию, кон­тро­лю за ад­ми­ни­ст­ра­ци­ей и др.). Объ­е­ди­нён­ные ко­ми­те­ты фор­ми­ру­ют­ся из рав­но­го чис­ла чле­нов Палаты общин и Па­ла­ты лор­дов (по пра­вам че­ло­ве­ка, по де­ле­ги­ро­ван­но­му за­ко­но­да­тель­ст­ву и др.). Па­ла­та пре­об­ра­зу­ет се­бя в ко­ми­тет всей па­ла­ты для рас­смот­ре­ния наи­бо­лее важ­ных, обыч­но круп­ных фи­нан­со­вых во­про­сов, то­гда пред­се­да­тель­ст­ву­ет не спи­кер (юри­ди­че­ски это не за­се­да­ние па­ла­ты), а его за­мес­ти­тель.

За­ко­но­про­ект мо­жет быть вне­сён в лю­бую па­ла­ту (об­щин или лор­дов), но на прак­ти­ке вно­сит­ся в Палату общин. Как и в боль­шин­ст­ве пар­ла­мен­тов, он рас­смат­ри­ва­ет­ся в трёх чте­ни­ях, но в Ве­лико­бри­та­нии в пер­вом чте­нии обыч­но ог­ла­ша­ет­ся лишь его за­го­ло­вок, во вто­ром — об­су­ж­да­ют­ся основные по­ло­же­ния (пер­вое чте­ние), за­тем он пе­ре­да­ёт­ся в ко­ми­тет, и вто­рое чте­ние про­дол­жа­ет­ся по­сле воз­вра­ще­ния с по­прав­ка­ми ко­ми­те­та. В треть­ем чте­нии воз­мож­на об­щая дис­кус­сия, но не­ред­ко спи­кер ста­вит про­ект на го­ло­со­ва­ние. При­ня­тый за­ко­но­про­ект пе­ре­да­ёт­ся в Па­ла­ту лор­дов, она впра­ве при­ме­нить ве­то. Элек­трон­но­го го­ло­со­ва­ния в пар­ла­мен­те нет; де­пу­та­ты го­ло­су­ют воз­гла­са­ми (си­лу их оп­ре­де­ля­ет спи­кер) или про­хо­дя в раз­ные две­ри (го­ло­са под­счи­ты­ва­ют счёт­чи­ки). Транс­ля­ция за­се­да­ний по ра­дио и те­ле­ви­де­нию вве­де­на в 1998 году. Палата общин фор­ми­ру­ет пра­ви­тель­ст­во — оно соз­да­ёт­ся из ли­де­ров по­бе­див­шей на вы­бо­рах пар­тии.

Полномочия палата общин

Парламент — высший законодательный орган страны. Верховная власть в области законодательства вверяется пар­ламенту в целом. Это — “королева в парламенте”, то есть королева и две палаты парламента. Это значит, что законо­проекты, принятые обеими палатами парламента, становят­ся законами после их одобрения королевой. По существу, когда говорят о верховной законодательной власти, имеют в виду палату общин: она — центральная составная часть за­конодательного механизма.

С 1945 г. четыре члена палаты общин были исключены ею или ушли _, отставку до исключения после обвинения их в позорящем поведении.

В законодательном порядке верховная законодательная власть парламента была установлена биллем о правах 1689 г. Он отменил право короля приостанавливать действие законов и делать из них изъятия, то есть сделал незаконным измене­ние законов монархом без согласия парламента. В XIX в. ут­вердился принцип верховенства парламента, определяющий его положение в качестве верховного законодательного орга­на. Он означает, что парламент не связан каким-либо консти­туционным актом и не существует какого-либо правового ог­раничения его верховенства в законодательной области. Пар­ламент имеет право принимать, отменять и изменять любой закон в порядке обычной законодательной процедуры, и ни­кто (в том числе и суд) не может поставить под сомнение дей­ствительность или конституционность акта парламента. Этот принцип означает также, что парламент предыдущего созыва не вправе связывать своих преемников (это было бы ограни­чением верховного положения законодательного органа).

Издание законов — самая значительная, если не самая главная функция парламента. Около половины всего его вре­мени уходит на законодательную работу. Число ежегодно принимаемых законов довольно стабильно (60—70 в год). Большая часть времени занята рассмотрением публичных биллей, вносимых по инициативе правительства. — Процесс прохождения законопроектов в палате общин зависит от характера законопроекта. По кругу регулируемых вопросов билли подразделяются на публичные и частные. К публичным относятся те, которые затрагивают общие интере­сы. Их действие, как правило, распространяется на террито­рию всей страны. Они регулируют наиболее важные вопросы. К частным относятся те билли, которые затрагивают индиви­дуальные интересы или имеют лишь местное значение (зако­ны, регулирующие деятельность отдельных компаний и кор­пораций; действующие в пределах определенных админист­ративно-территориальных единиц). По Закону о толковании 1978 г., билль считается публичным, если в нем не оговари­вается его частный характер. Частные билли вносятся лица­ми, заинтересованными в их принятии (это могут быть мест­ные органы, государственные учреждения, корпорации).

Публичные законопроекты, в зависимости от того, по чьей инициативе они внесены, подразделяются на прави­тельственные, то есть внесенные депутатами — членами правительства, и законопроекты частных членов, то есть внесенные рядовыми членами парламента, не являющими­ся членами правительства. Это деление публичных законо­проектов оказывает решающее влияние на судьбу законо­проекта.

Всякий публичный законопроект должен пройти в палате общин пять стадий: первою чтение, второе чтение, стадия ко­митета, стадия доклада, третье чтение. В дополнение к это­му, если текст законопроекта был изменен в палате лордов, в палате общин должны быть рассмотрены поправки палаты лордов.

Внесение законопроекта и первое чтение. Внесению за­конопроекта в парламент предшествует длительная пред-парламентская стадия его разработки. Все наиболее важ­ные законопроекты разрабатываются в министерствах. Ос­новное участие в этой работе принимают профессиональные гражданские служащие министерств. При этом проводятся широкие консультации как между различными министерствами (особенно с министерством финансов), так и министерств с различными группами дав­ления, предпринимательскими ассоциациями, тред-юнионами. Все эти консультации носят конфиденциальный харак­тер. Проект закона не обнародуется. Если же правительст­во хочет провести более широкое обсуждение, оно может опубликовать консультативный документ — “зеленую кни­гу” или “белую книгу”, в которых излагается общий смысл предложений правительства. Министерство-спонсор пред­ставляет билль комитету кабинета, который занимается долгосрочным планированием законодательной программы. В кабинете имеется также специальный комитет по зако­нодательству, на обязанности которого лежит осуществле­ние контроля за тем, чтобы все представляемые парламен­ту законопроекты прошли через парламент до конца сес­сии. Законопроект может быть внесен в любую палату. Однако наиболее важные билли вносятся в палату общин.

Члены парламента не видят текста законопроекта вплоть до момента его представления.

Законодательная инициатива в Великобритании принад­лежит только членам парламента. Согласно действующей процедуре, законопроект вносится в общем порядке, неза­висимо от того, является ли вносящий членом правительст­ва. Министр, когда вносит законопроект, формально делает это не в своем качестве члена правительства, а как член парламента. Правительственный билль вносятся тем мини­стром, который отвечает за его разработку и прохождение в палате.

Всякое законодательное предложение должно быть обле­чено в форму законопроекта (билля), причем представляе­мый в парламент законопроект должен быть непременно правильно оформлен. Этому придается особое значение.

Порядок внесения билля в палату носит наименование первого чтения. Это чисто формальная стадия, не предре­шающая успеха законопроекта в дальнейшем. Процедура первого чтения состоит в следующем. Член палаты, жела­ющий внести законопроект, делает уведомление спикеру о своем намерении. Когда спикер называет его фами­лию, он вручает клерку палаты так называемый “фиктив­ный билль”, то есть лист бумаги, в котором указывается короткое и длинное название билля, фамилия депутата, внесшего законопроект, и тех депутатов, которые высту­пают в качестве поручителей по законопроекту (не менее 12 членов палаты). Клерк зачитывает краткое название законопроекта, называет день для второго чтения и отдает распоряжение о напечатании законопроекта. Как правило, на этой стадии не происходит обсуждения билля. Пра­вительство прилагает к биллю короткую объяснительную записку.

Почти все время палаты (90%) занято рассмотрением за­конопроектов, вносимых правительством. Для обсуждения законопроектов рядовых членов выделяется строго опреде­ленное время (12 пятниц в сессию). Постоянные правила предусматривают несколько процедур для внесения законо­проекта частного члена в палату общин.

Второе чтение — чрезвычайно существенная стадия. По существу, это первое публичное обсуждение законопро­екта. Только на этой стадии начинается обсуждение внесен­ного законопроекта. Во время второго чтения обсуждаются

основные, принципиальные положения законопроекта. В этой стадии палата не может рассматривать отдельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос о том, насколько целесообразно в принципе изменение законодательства, предлагаемое внесенным зако­нопроектом. Второе чтение может быть окончено либо одоб­рением законопроекта и направлением в комитет для внесе­ния поправок, либо отклонением законопроекта в целом. Парламентские прения на этой стадии не оказывают влия­ния на содержание статей законопроекта.

В начале второго чтения спикер ставит вопрос о том, при­ступить ли к нему. В этот момент любой член палаты общин может возразить против предложения спикера, либо внести поправку о том, чтобы законопроект был “прочтен” во вто­рой раз по прошествии трех—шести месяцев, либо предло­жить поправку с указанием оснований, по которым законо­проекту вообще должно быть отказано во втором чтении. Эти предложения ставятся на голосование. Если билль по­терпит поражение при голосовании, то дальше он не рас­сматривается.

Таким образом, в отличие от законодательного процесса некоторых других западных стран, где законопроект сначала рассматривается комитетами, а потом — на пленарном засе­дании (США, Франция, Италия), в Великобритании законо­проект сначала обсуждается палатой в полном составе и лишь потом направляется в комитет.

Комитетская стадия. Билли, одобренные во втором чтении (как правило, они принимаются, поскольку прави­тельство располагает поддержкой правительственного боль­шинства), направляются в постоянные комитеты (либо рас­сматриваются палатой, преобразованной в комитет всей палаты).

В комитете законопроект рассматривается детально, сло­во за словом, статья за статьей. При обсуждении законопро­екта комитет связан решением палаты, вынесенным при вто­ром чтении, и не вправе вносить в законопроект такие по­правки, которые искажают принцип законопроекта, уже одобренного палатой общин.

Комитет не может вносить в законопроект положения, которые противоречат принципу законопроекта. Он имеет право отклонить любую статью законопроекта. При переда­че законопроекта в комитет палата дает ему специальные инструкции, которыми определяются полномочия комитета в отношении данного законопроекта.

Комитетская стадия заканчивается составлением докла­да по законопроекту, который представляется палате об­щин.

Стадия доклада и третье чтение. В стадии доклада палата рассматривает докладываемый комитетом законо­проект, обсуждает сделанные им поправки и решает, дол­жны ли отдельные статьи законопроекта быть принятыми в прежнем виде, с поправками комитета или новыми поправ­ками, предложенными членами палаты в этой стадии. Билль не рассматривается статья за статьей. Практически обсуждение ограничивается предложением отдельных по­правок депутатами и голосованием по ним. Спикер вправе отбирать поправки, подлежащие обсуждению. Здесь, как и на других стадиях, применяются “кенгуру”, “закрытие”, “гильотина”.

Как правило, третье чтение законопроекта имеет место сразу же после окончания стадии доклада. Это формальный этап в обсуждении законопроекта, ибо во время дебатов па­лата связана уже принятыми положениями законопроекта. На этой стадии могут предлагаться поправки, не затрагива­ющие существа билля, обычно чисто редакционные, касаю­щиеся стиля законопроекта, его заглавия и т.п. После голо­сования законопроект считается принятым палатой общин. Если он был внесен первоначально в палату общин, издается приказ, чтобы клерк “отнес билль к лордам и просил их со­действия”; законопроект передается в палату лордов с над­писью “да будет передано господам”.

После прохождения законопроекта через обе палаты он должен получить одобрение королевы и вслед за тем стано­вится законом. Формально главе государства принадлежит право абсолютного вето. Практически королевское согласие на билль — формальная стадия законодательного процесса. Последний случай применения права вето монархом имел место в 1707 г.

Особенности рассмотрения финансовых законопроек­тов, Процесс прохождения законопроектов, связанных с расходованием или собиранием средств государственной казны, имеет ряд особенностей. За палатой общин признано исключительное право осуществлять контроль над фи­нансами. Билль о правах 1689 г. установил, что “взимание сборов в пользу и распоряжение короны, в силу якобы прерогативы, без согласия парламента и на более долгое время и иным порядком, чем это установлено парламен­том, незаконно”. Принцип, требующий согласия парламен­та на расходование правительством государственных средств, утвердился в XVII в. Он развился из обычая, предписывающего парламенту принимать ежегодно законы о расходовании государственных средств. В то же время утвердились конституционные принципы, которые переда­вали палате общин “контроль кошелька”. Правительство не имеет право расходовать государственные средства и вво­дить налоги без согласия парламента. Финансовое законо­дательство — исключительная прерогатива палаты общин. Финансовые предложения правительства должны быть при­няты ею, и финансовые билли могут быть внесены только в палату общин. Однако право определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в пределах средств, вотированных парламентом, принадле­жит правительству. Ему же принадлежит инициатива в финансовых вопросах. Право внесения в палату общин за­конодательного предложения о расходовании денежных средств и налогообложении принадлежит исключительно правительству.

Согласие парламента на сбор налогов и расходование де­нежных средств выражается в принятии специального зако­нодательства на этот счет. Основные финансовые законы, принимаемые ежегодно, — Закон о консолидированном фон­де и Закон об ассигнованиях. В них фиксируются расходы на нужды финансируемых из бюджета учреждений. Основ­ные доходы, поступающие в государственную казну, фикси­руются в Законе о финансах.

Финансовым считается не только законопроект, в кото­ром финансовые статьи составляют основное содержание, но и всякий иной законопроект, содержащий статьи финансово­го характера. Поскольку палата общин не может ассигновать никаких средств без просьбы правительства, для принятия законопроекта, в котором содержится соответствующее предложение, необходимо получить согласие правительства.

Согласно финансовой процедуре палаты общин, законо­проект об ассигнованиях вносится правительством в виде смет министерств и центральных ведомств. Палата общин должна рассмотреть все сметы и вынести по каждой из них отдельную резолюцию, санкционирующую ассигнование требуемой суммы из государственной казны. Формальная ре­золюция предшествует принятию Закона об ассигнованиях.

Палата общин не может ни изменить цели ассигнования, ни увеличить сумму расходов, требуемую правительством. Она только может либо вовсе отказать в данном ассигнова­нии, либо уменьшить требуемую сумму.

Предлагаемые правительством налоги воплощаются в за­явлении о бюджете, с которым выступает в палате министр финансов. Заявление включает не только предложения о на­логах, но дает общий обзор состояния национальной эконо­мики. Содержание этого заявления держится в строжайшей тайне. После выступления министра финансов палата общин принимает резолюцию, санкционирующую налоги. Эта ре­золюция воплощается в Законе о финансах.

Дебаты по финансовому законодательству используются палатой для проведения дебатов по тем или иным вопросам правительственной политики. Право выбора предмета об­суждения в большинстве случаев предоставляется оппози­ции.

Особенности рассмотрения частных законопроектов заключаются прежде всего в том, что инициаторами таких предложений могут быть любые лица, и соответственно ча­стные законопроекты вносятся в парламент не депутатами, а заинтересованной стороной. Инициаторы билля составляют петицию, обосновывающую необходимость его принятия. За­конопроект должен быть опубликован в официальном изда­нии (“Лондон газетт”). Возражения против законопроекта также подаются в форме петиции. Обычно в парламенте вместо инициаторов и оппонентов частного законопроекта выступают их представители.

Частный законопроект проходит первое и второе чтения. Наиболее существенная стадия — обсуждение в комитете палаты по частным законопроектам. Заседание комитета на­поминает судебное заседание. Затем частный законопроект представляется палате и проходит те же стадии, что и пуб­личный билль.

Делегированное законодательство. Парламент — вер­ховное законодательное учреждение, и ни один орган не мо­жет законодательствовать без его уполномочия. Парламент вправе передать кому угодно любые свои полномочия, в том числе и законодательные, оставляя за собой лишь общий

контроль за их осуществлением. Издаваемые правительст­вом на основании законов постановления называются поэто­му актами делегированного законодательства.

Контроль палаты общин над актами делегированного за­конодательства осуществляется на основании Закона об из­даваемых на основании статутов постановлениях 1946 г. Уполномочивающий закон предусматривает, что акт делеги­рованного законодательства должен быть представлен в пар­ламент в соответствии с процедурой, установленной зако­ном. Согласно закону, акты делегированного законодатель­ства могут представляться в палату общин либо до вступления в силу, либо после вступления в силу, в зависи­мости от того, что предусмотрено в уполномочивающем за­коне.

В палате общин существует специальный комитет по де­легированному законодательству, проверяющий те билли, которые были внесены в палату общин. Члены палаты уча­ствуют также в работе объединенного комитета по проверке актов делегированного законодательства. Комитеты изучают постановления с точки зрения их соответствия закону, на ос­новании которого они были изданы, и представляют палатам доклады о тех актах, которые считают заслуживающими внимания.

Контроль над правительством

Контроль над правительством — вторая главная функция палаты общин. Прежде чем рассмотреть различные формы парламентского контроля над правительством, остановимся вкратце на вопросе о роли палаты общин в формировании и реорганизации правительства.

Формально назначение премьер-министра — прерогати­ва королевы. Практически она должна остановиться свой вы­бор на лице, способном обеспечить поддержку большинства в палате общин. Обычно им становится лидер партии, побе­дившей на парламентских выборах и имеющей большинство мест в палате общин.

В редких случаях, когда ни одна из партий не имеет абсолютного боль­шинства в палате общин, глава государства может поручить сформировать правительство либо лидеру оппозиции, либо любому влиятельному политиче­скому деятелю, способному обеспечить поддержку палаты общин (такая ситу­ация сложилась в 1974 г.). Что касается формирования правительства, то палата об­щин не принимает непосредственного участия в подборе кан­дидатур, не обсуждает, на какие посты кого назначить. На­значение и смещение министров — дискреционное право премьер-министра, ибо существует конституционное согла­шение о том, что королева при осуществлении своей преро­гативы назначать и смещать министров должна действовать по совету премьер-министра. Премьер-министр подбирает членов правительства из числа руководителей партии боль­шинства. Членами правительства должны быть депутаты па­латы общин или лорды. В основном это члены палаты общин и лишь несколько — члены палаты лордов.

Премьер-министр не обязан представлять на одобрение палаты общин список членов сформированного им прави­тельства. Он не обязан также представлять на одобрение па­латы решение о производимых им перестановках в прави­тельстве.

Парламентская ответственность правительства — стер­жень всей системы контроля. В Великобритании существу­ет система парламентарного (ответственного) правления. Это значит, что правительство формируется из числа чле­нов парламента, несет ответственность перед парламентом (в этом случае под парламентом понимается только палата общин) и в случае вотума недоверия должно уйти в от­ставку. Правительство несет коллективную ответствен­ность перед парламентом. Вотум недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривается как отказ в до­верии правительству в целом. Этот акт, влекущий ответст­венность, может касаться неодобрения палатой либо общей политики правительства, либо какой-либо отдельной его меры. Основанием, влекущим ответственность, может быть также поражение правительства при голосовании по тому или иному мероприятию, предложенному правительством, либо, наоборот, одобрение меры, против которой прави­тельство возражает.

В случае поражения в палате общин, за которым должна последовать отставка, правительство имеет право распустить парламент и назначить новые выборы. В английской полити­ческой практике, однако, вотум недоверия — явление, чрез­вычайно редкое. В нынешнем веке имелось всего два таких случая и оба они касались необычной для парламента ситу­ации, когда правительство не имело большинства в палате и было образовано правительство меньшинства (это случилось в 1924 г. и апреле 1979 г.).

Оппозиция часто вносит в палату общин предложение о вотуме недоверия, но оно отклоняется партийным большин­ством, поддерживающим правительство. Вопрос о том, явля­ется ли поражение в палате достаточно серьезным, чтобы по­влечь за собой уход в отставку и роспуск парламента, реша­ет премьер-министр.

Формы парламентского контроля — вопросы депутатов министрам, предложения, специальные комитеты. Особое место в этом механизме занимает финансовый контроль. При парламенте функционирует парламентский уполномо­ченный по делам администрации (омбудсмен).

Вопросы — наиболее часто практикуемая процедура. Существуют устные и письменные вопросы. Ответы мини­стров на устные вопросы депутатов заслушиваются еже­дневно (кроме пятницы). Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах о парламентских де­батах (“Ханзарде”). Для ответов на устные вопросы депу­татов отводятся строго определенные часы и дни. Ответами на вопросы открывается заседание. На ответы отводится 1 ч (он может быть продлен на 15 мин). Существует опреде­ленная ротация министров, отвечающих на вопросы. Два раза в неделю (вторник и четверг) на вопросы в течение 15 мин отвечает премьер-министр, в остальные дни — Дру­гие министры.

Порядок представления вопросов также строго регла­ментирован. Депутат, желающий задать вопрос, должен дать палате письменное предварительное уведомление. Ес­ли депутат желает получить письменный ответ, оно предо­ставляется за семь дней; устный — за два дня. Депутат не вправе требовать ответа на свой вопрос до истечения этих сроков.

Число вопросов) которые депутат может задать минист­ру в течение одного заседания, ограничено двумя. При этом ему дается право задать дополнительный вопрос, име­ющий отношение к основному. Ни один вопрос не может быть задан министру после истечения “часа вопросов”. Единственное исключение из этого правила предусматрива­ет тот случай, если спикер признает, что вопрос имеет “неотложный характер общественного значения”. Спикер может не допустить вопроса, если министру не было дано о нем предварительного уведомления. По такому “частно­му” уведомлению не может быть задано более одного воп­роса в день.

Депутат может предложить министру далеко не всякий вопрос. Последние могут касаться только тех предметов, за которые министр непосредственно отвечает. Они не должны касаться конкретных судебных дел, находящихся в процессе рассмотрения. Спикер вправе не принять вопрос депутата, который является “недопустимым”. “Допустим” или “недопу­стим” вопрос — это спикер решает по собственному усмот­рению. “Недопустимыми” считаются, в частности, вопросы, задаваемые не с целью получения информации, а с целью выяснить мнение правительства; вопросы, касающиеся дея­тельности частнопредпринимательских организаций; вопро­сы, поднимающие слишком серьезный политический вопрос. Нельзя также посредством вопросов добиваться информа­ции, которая по своей природе является секретной. Депутат не вправе задавать вторично вопроса, на который уже был дан ответ. Спикер может также отказаться принять любой вопрос, если, по его мнению, он составлен слишком туманно или “тривиально”. В вопросах нельзя критиковать членов ко­ролевской семьи или суд.

Министр может отказаться отвечать на вопрос. Всякая попытка получить ответ на вопрос, если на него отказались отвечать, будет отведена спикером. Если министр отказался отвечать на вопрос, то он может быть задан вторично лишь на новой сессии парламента.

Предложения (motions) — своеобразная форма парламен­тского контроля, отличающаяся от практики интерпелляций и запросов, существующих в других странах. По существу, это проект резолюции, в котором формулируется позиция по определенному вопросу. Посредством внесения такого пред­ложения депутат ставит на обсуждение палаты какой-либо вопрос, предлагая тем самым палате рассмотреть его и вы­нести по нему свое решение.

Член палаты, вносящий предложение, должен обосно­вать, почему палата должна принять к рассмотрению его предложение. Вслед за тем начинаются дебаты, в которых выступают как депутаты, поддерживающие предложение, так и его противники. Спикер следит за тем, чтобы слово было предоставлено тем и другим. Депутаты, выступающие против предложения, вносят поправку к предложению, в ко­торой излагается позиция’ противников предложения, и па­лате предлагается поддержать содержащуюся в поправке позицию. Если предложение было внесено оппозицией, то поправку предлагает правительство (и наоборот). Предложе­ния от оппозиции вносятся ее лидером, который и выступает по ним. Слово для ответа в этом случае берет премьер-ми­нистр. Вслед за тем выступают представители правительст­венной и всех оппозиционных партий. Затем предложение ставится на голосование. Если предложение было внесено оппозицией, то, как правило, палата принимает предложе­ние в том виде, как оно было сформулировано в поправке правительства. Предложение, принятое при голосовании, становится решением палаты общин.

Предложения открывают возможность широкого обсуж­дения правительственной политики. Обычно они вносятся оппозицией (с этой целью выделено 20 дней в сессию). Это может быть предложение о недоверии правительству либо предложение, в котором выражается сожаление по поводу правительственной политики и предлагается при­нять иной курс действий. Например, член парламента вправе внести предложение о недоверии правительству в связи с руководством экономикой, которое ведет к небла­гоприятной ситуации; либо предложение, содержащее оценку конкретной внутренней или внешнеполитической акции, и пр.

Правительство использует эту процедуру для обсуждения в палате важных вопросов своей политики и получения одоб­рения палаты (по вопросам обороны, экономической полити­ки и пр.). Иногда правительство вносит предложение, просто предлагая палате принять во внимание тот или иной доку­мент.

Парламентская процедура предусматривает также, что предложение может быть внесено рядовым членом палаты. Для этого отводятся определенные дни и часы недели. Для решения вопроса о том, кто из рядовых членов может внести предложение, проводятся баллотировки.

Кроме того, парламентская процедура предусматривает право депутата вносить предложение с целью обсуждения вопроса, имеющего “чрезвычайно важное общественное зна­чение и требующего срочного рассмотрения”. Такое предло­жение подлежит обсуждению в тот же день, если спикер признает предложение имеющим чрезвычайное значение и если оно будет поддержано не менее 40 членами палаты. Обычно в сессию вносится несколько десятков таких предло­жений, а обсуждается не более одного-двух.

Возможность проведения дебатов по политике правитель­ства возникает также при обсуждении тронной речи короле­вы. По существу, это подготовленный правительством до­клад, в котором оно представляет на рассмотрение палаты программу своей деятельности на текущий год. За представ­лением доклада следуют шестидневные дебаты. Любой депу­тат имеет право предложить поправку к тронной речи, в ко­торой выражается пожелание палаты общин к правительст­ву. Обычно поправки к тронной речи вносятся депутатами оппозиции.

Контроль над финансами является контролем над рас­ходованием правительством уже утвержденных парламен­том денежных средств. Как уже говорилось, финансовая политика определяется исключительно правительством и при осуществлении контроля палата должна исходить из финансовой политики, уже принятой правительством. Кон­троль палаты общин над расходованием правительством денежных средств слагается, во-первых, из проверки смет расходов, представляемых палате общин министерствами при утверждении Закона об ассигнованиях, и, во-вторых, из проверки отчетов о расходовании средств, осуществляе­мой комитетом по публичной отчетности (Public Account Committee).

Парламентская проверка отчетов основывается на докла­де специального должностного лица палаты — генерального контролера и ревизора (Controller and Auditor General) , осу­ществляющего свои полномочия от ее имени. С 1983 г. он назначается правительством на основании резолюции пала­ты общин, предложенной премьер-министром с одобрения председателя комитета по публичной отчетности.

Генеральный контролер — должностное лицо парламента и несет от­ветственность перед ним. По отношению к условиям его пре­бывания в должности применяется та же формула, что и для высших судей. Он может быть отстранен от должности толь­ко на основании послания обеих палат парламента к прави­тельству.

В обязанности генерального контролера входит проверка отчетов о расходовании средств министерствами и подчинен­ными им организациями, а также контроль за тем, чтобы все доходы министерств вносились в Консолидированный фонд. Все доходы, получаемые любым министерством, передаются в Банк Англии и вносятся на счет министерства финансов — Консолидированный фонд. Деньги из него могут расходо­ваться только по разрешению парламента. Генеральный кон­тролер вправе отказать в открытии кредита из Консолидиро­ванного фонда, если расход не предусмотрен Актом парла­мента.

Генеральный контролер возглавляет Национальное реви­зионное ведомство (National Audit Office) , в котором числит­ся 900 ревизоров. Оно производит ревизию отчетов мини­стерств и других государственных учреждений. На основе проводимой ведомством ревизии составляется доклад гене­рального контролера, представляемый комитету по публич­ной отчетности.

Комитет состоит из 15 членов, и его председателем неиз­менно является один из руководителей официальной оппо­зиции, который занимал в свое время министерский пост (обычно в министерстве финансов). При проверке финансо­вой отчетности министерств в комитет вызываются высшие должностные лица министерств (в некоторых случаях — ми­нистр). Комитет основывает свою деятельность на докладе ревизионного ведомства, в котором указываются все случаи нарушения в расходовании средств, злоупотребления и не­правильности в их использовании. Доклады внимательно изучаются депутатами. Бывают случаи, когда комитет вскрывает серьезные злоупотребления. Доклады комитета ежегодно обсуждаются палатой. Они становятся достоянием прессы.

Парламентский уполномоченный по делам админист­рации (Parliamentary Commissioner for Administration) — часть парламентского механизма контроля над министерст­вами. Должность была введена законом о парламентском уполномоченном 1967 г. Англия реципировала институт омбудсмена в ряде скандинавских и других странах. Омбудсмен — должностное лицо, обязанностью которого является рассмотрение жалоб граждан на действия ми­нистерств. В отличие от скандинавских стран, где он изби­рается парламентом, в Англии он назначается прави­тельством. В парламентской практике сложился порядок, при котором правительство прежде, чем сделать назначе­ние, консультируется с председателем специального коми­тета по делам парламентского уполномоченного. Парла­ментский уполномоченный — должностное лицо парламен­та, вследствие чего жалоба должна быть передана депутату, и уже последний решает, направить ли ее пар­ламентскому уполномоченному. Парламентский уполномо­ченный занимает свою должность, пока “ведет себя хоро­шо”, и может быть отстранен от должности только по тре­бованию обеих палат парламента, по своей собственной просьбе или по достижении 65-летнего возраста. Он не мо­жет быть членом парламента (обычно на эту должность назначаются гражданские служащие или юристы).

В компетенцию парламентского уполномоченного вхо­дит расследование жалоб граждан на действия министерств и ведомств, которые совершены ими при осуществлении административных полномочий и вытекают из их ненадле­жащего выполнения. Деятельность парламентского уполно­моченного распространяется на те министерства и ведомст­ва, список которых содержится в приложении к закону. Он не может проводить расследование действия министерств и ведомств, если имеется возможность обратиться в суд или административный трибунал, а также тех действий, кото­рые изымаются из его юрисдикции в силу приложения к закону.

Парламентскому уполномоченному предоставлены широ­кие права при проведении расследований. Он вправе истре­бовать у министров и должностных лиц документы, вызы­вать свидетелей и пр. Однако он не может принимать меры по результатам своих расследований, в частности заменить административное решение своим собственным либо потре­бовать его изменения. Результатом его расследования явля­ется доклад, который он может послать соответствующему депутату. Если парламентский уполномоченный считает, что недолжное осуществление полномочий министерством не было устранено, он может представить парламенту специ­альный доклад. Доклады парламентского уполномоченного, представляемые парламенту, рассматриваются специальным комитетом по делам парламентского уполномоченного. Ко­митет выслушивает свидетельские показания должностных лиц соответствующих министерств и доклады парламентско­го уполномоченного.