Делегируемые государственные полномочия

Научно-популярный журнал

№ № (12-1) 86-87 1 Декабря 2018

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

Муниципалитет — это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

ДЕЛЕГИРОВАННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ: механизмы финансирования

Для анализа исполнения делегированных государственных полномочий на местном уровне важно определиться с применяемой терминологией, что позволит уточнить задачи и пути их решения.

Реализация государственных полномочий в деятельности органов местного самоуправления

Обращая внимание на случаи осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, можно усмотреть различия как в способах перераспределения этих полномочий, так и во временной или постоянной основе их передачи. В целом между субъектами управления в Российской Федерации выделяются три способа перераспределения полномочий: 1) делегирование полномочий одним органом другому органу; 2) передача объектов управления из ведения одного субъекта компетенции другому; 3) наделение государственными полномочиями, в частности, органов местного самоуправления [1] [2] . Нетрудно заметить, что последний способ перераспределения полномочий фактически не включает особого, самостоятельного механизма перераспределения полномочий и может вполне именоваться их делегированием [3] . Делегирование полномочий — это особая форма передачи полномочий, которая предполагает не просто реализацию этих полномочии на ином уровне власти, а их реализацию с возможностью свободы их адаптации к местным условиям (п. 5 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления). По законодательству о местном самоуправлении делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется на определенных условиях с правом их отзыва и оформляется законом.

В то же время ряд законодательных актов, регулирующих порядок функционирования государственных органов в сфере исключительного ведения государства (оборона, охрана государственной границы и т. п.), содержит нормы, закрепляющие определенные полномочия органов местного самоуправления в этой сфере на безусловной и безотзывной основе, что позволяет говорить еще об одном механизме перераспределения полномочий, дополнительном к уже упомянутым.

При делегировании государственными органами своих полномочий органам местного самоуправления сами вопросы, по которым это делегирование осуществляется, продолжают оставаться в ведении государства. В данных обстоятельствах государство в лице своих органов сохраняет за собой право не только определять порядок реализации этих полномочий, контролировать их реализацию, но и в любой момент отзывать эти полномочия обратно, изъяв их из компетенции органов местного самоуправления. В случае же безусловной передачи органам местного самоуправления своих полномочий на безотзывной основе государственные органы теряют возможность воздействия на соответствующие сферы управления. Сказанное не касается тех случаев, которые связаны с нарушением органами местного самоуправления действующего законодательства.

Механизм делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, о котором речь пойдет ниже, несмотря на несовершенство, все-таки находит свое более или менее системное и комплексное отражение как в научной литературе, так и в региональном законодательстве (отдельный федеральный закон по данному вопросу пока не принимался). Безусловное включение государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления, как показывает законотворческая практика, не требует специального механизма передачи. Федеральный или региональный законодатель в этом случае просто закрепляет в соответствующих законах государственные полномочия органов местного самоуправления. Так, наделение по ранее действовавшему законодательству органов местного самоуправления полномочиями по применению мер административной ответственности являлось формой включения государственных полномочии в компетенцию данных органов, которая в данном случае не отражала таких необходимых для самого процесса передачи компонентов, как субъект, т. е. орган государства, от которого передаются полномочия, порядок, условия передачи и т. п. К слову сказать, в России передача большинства таких государственных полномочий органам местного самоуправления произошла де-факто, как результат замены системы местных государственных органов в лице городских, районных, районных в городах, сельских и поселковых Советов народных депутатов и их исполкомов на соответствующие органы местного самоуправления. Поскольку сама процедура такой передачи государственных полномочий органам местного самоуправления в нормативно-правовом исполнении отсутствует, в научной лексике было бы уместнее обозначать это явление, например, термином «инкорпорация» (включение в свой состав, присоединение).

Таким образом, инкорпорированные государственные полномочия — это полномочия, исключенные из компетенции государственных органов в соответствии с действующим законодательством и переданные в компетенцию органов местного самоуправления. В то же время данные полномочия являются прежде всего способом объективации государственных функций, а уже потом полномочиями их конкретных носителей. Можно передать государственные полномочия органам местного самоуправления, общественным организациям либо иным субъектам права, но нельзя вывести их из сферы государственных интересов и режима функционирования государственных органов. И хотя формально после того, как государственные полномочия инкорпорировались в компетенцию органов местного самоуправления, государственные органы, как отмечалось выше, уже не могут осуществлять управленческую деятельность в этой сфере, сам режим реализации [4] этих полномочий не может в целом отличаться от режима осуществления полномочий государственных органов при отправлении однородных функций.

Причиной, в связи с которой осуществляется инкорпорация государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления, является необходимость децентрализации государственной власти. Как известно, осуществление централизованных функций государственного аппарата на местах может быть достигнуто и путем его деконцентрации, т. е. посредством создания на местах его структурных подразделений или однородных местных государственных органов с соответствующими полномочиями. Но в связи с тем, что теперь для территориальной деконцентрации государственной власти существуют определенные территориальные пределы, о которых говорится, в частности, в постановлении Конституционного Суда РФ по «Удмуртскому» делу [5] , возникает ситуация, когда создавать в пределах деятельности органов местного самоуправления параллельные структурные единицы государственных органов становится нецелесообразным, а вместе с тем осуществление определенных государственных функций на этом уровне носит объективно необходимый, постоянный характер (например, организация воинского учета, регистрация актов гражданского состояния, регистрация по месту пребывания и жительства, опека и попечительство, совершение нотариальных действий, обеспечение пожарной, санитарной и экологической безопасности населения и т. п.).

Инкорпорация государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления может иметь различные основания в зависимости от наличия или отсутствия на это воли законодателя. Инкорпорация может возникнуть как результат действия устаревшего законодательства, которое либо полностью ориентировалось на прежнюю советскую систему местной государственной власти, либо на систему местного самоуправления, которая имела место до принятия Закона 1995 г. Например, в соответствии с Законом 1991 г. право назначать и выплачивать пенсии было предоставлено районным (городским) администрациям (п. 1 ст. 64 и п. 1 ст. 75). Закон 1995 г. такого полномочия органов местного самоуправления уже не предусматривал. Однако по инерции и в силу отсутствия определенности в действующем по этому вопросу законодательстве исполнительные органы местного самоуправления отдельных субъектов РФ продолжали осуществлять эти государственные полномочия при наличии Пенсионного фонда РФ, который по своему правовому статусу также должен был осуществлять эти функции. Указом Президента РФ от 27 сентября 2000 г. № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» полномочия по выплате государственных пенсий были окончательно закреплены за Пенсионным фондом РФ и его территориальными органами. Этим же Указом Президента РФ установлен механизм изъятия этих полномочий из компетенции органов местного самоуправления и их передачи вместе с материально-технической базой Пенсионному фонду РФ.

Многие государственные полномочия, инкорпорированные в компетенцию органов местного самоуправления в результате действия устаревшего законодательства, уже давно переданы соответствующим государственным органам. Но, как показывает этот пример, освобождение органов местного самоуправления от несвойственных их назначению полномочий происходит в ситуациях, когда на эти полномочия претендуют компетентные государственные органы в силу возникшего противоречия в действующем законодательстве. Если же таких ситуаций не возникает, то органы местного самоуправления осуществляют за отсутствующие государственные структуры другие их полномочия и функции. Как отмечает А. Н. Кокотов, «многие государственные полномочия, которые традиционно осуществлялись местными органами, “повисли в воздухе”. Хотя под давлением регионов и жителей органы местного самоуправления были вынуждены, как и раньше, осуществлять эти уже не свои полномочия, из которых лишь часть передавалась им в режиме законодательного наделения с выделением необходимых материальных и финансовых средств» [6] .

В результате бурного развития и обновления действующего законодательства эта проблема предстает уже в ином ракурсе. Взамен случайно оставшегося, устаревшего законодательства возникают новые нормы, согласно которым инкорпорация государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления происходит в результате сознательной воли законодателя, который, несмотря на имеющееся конституционное разграничение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, определяет правопреемниками полномочий бывших местных государственных органов власти соответствующие органы местного самоуправления. К образцам такого рода модернизированных инкорпораций можно отнести, например, наделение органов местного самоуправления полномочиями по обеспечению обустройства вынужденных переселенцев и членов их семей на новом месте жительства на территории РФ, обеспечению социальных прав и гарантий вынужденных переселенцев (п. 4 ст. 5, ст. 7, п. 1 ст. 12 Закона РФ «О вынужденных переселенцах»). Согласно п. 1 ст. 23 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» «органы местного самоуправления организуют государственный мониторинг атмосферного воздуха. обеспечивают его осуществление на соответствующих территориях. муниципальных образований». Органами местного самоуправления в уведомительном порядке осуществляется регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями — физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (ст. 303 ТК РФ).

Справедливости ради надо сказать, что отдельные инкорпорированные государственные полномочия впоследствии приобрели признаки делегированных государственных полномочий. Так, изначально ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и принятое на основе этой статьи Положение о воинском учете, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2006 г. № 719, предусматривали, что в населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный воинский учет осуществляется органами местного самоуправления, в том числе они выявляют на их территории подлежащих постановке на учет граждан, контролируют ведение воинского учета находящимися на их территории организациями, ведут и хранят документы первичного воинского учета и т. п. Затем эти положения были дополнены нормами о соответствующих финансовых компенсациях органам местного самоуправления за осуществление этих полномочий.

Обнаружение такого рода инкорпораций государственных полномочий при наличии базового Закона 2003 г., в котором дан исчерпывающий перечень вопросов местного значения, не составляет большого труда. Достаточно лишь установить, что данные полномочия не относятся ни к одному из перечисленных вопросов местного значения [7] . Кроме того, изменениями, внесенными в Закон 2003 г. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, по сути, была легализована такая инкорпорация государственных полномочий с помощью следующей формулировки: «Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами». Возникла весьма двусмысленная ситуация: с одной стороны, слово «вправе» указывает на добровольность участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий за счет собственных средств, с другой — сам факт закрепления этих полномочий органов местного самоуправления в императивной форме в отраслевых федеральных законах не оставляет муниципальным органам никакого выбора, поскольку исполнение законов является их конституционной обязанностью (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ). По-видимому, надо было сделать оговорку о том, что факультативный порядок реализации органами местного самоуправления государственных полномочий по вопросам, предусмотренным ст. 14 [8] , 15′, 16 [8] Закона 2003 г., распространяется только на случаи, которые предусмотрены федеральными законами в качестве их добровольной, дополнительной возможности осуществлять такие полномочия наряду с государственными органами.

Еще более проблематично, когда инкорпорируются не полномочия, а вопросы государственного ведения. При этом данные вопросы «превращаются» в вопросы местного значения непосредственно в Законе 2003 г. (теперь дополнительно в законах субъектов РФ) [8] . Так, на четыре-пять вопросов местного значения пополнились его ст. 14—16 в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований». При этом содержание указанных вопросов местного значения (организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений и т. п.) явно говорит об их государственном характере, поскольку данные вопросы находятся в непосредственном ведении соответствующих силовых государственных структур, имеющих для этого (в отличие от органов местного самоуправления) необходимый материальный, кадровый, властно-организационный и иной потенциал. Конечно, в условиях какого-либо стихийного бедствия или чрезвычайного положения муниципальные власти в интересах населения первыми должны отреагировать на чрезвычайные обстоятельства. Кстати говоря, в соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» на органы местного самоуправления возлагаются обязанности: по информированию населения об угрозах чрезвычайных ситуаций; принятию решений и организации эвакуационных мероприятий; созданию резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций и др. Но муниципальные власти не могут и не должны заменять собой специалистов, они способны лишь оказать максимальное содействие осуществлению мероприятий, которые компетентны устанавливать и проводить соответствующие государственные организации [11] . Представляется, что указанные вопросы должны находиться в ведении органов государственной власти, а реализация полномочий по этим вопросам органам местного самоуправления должна делегироваться с учетом уровня и вида муниципального образования соответствующими законами с предоставлением необходимых для этого материальных и финансовых средств.

Инкорпорацию государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления при том, что с момента принятия Закона 1995 г. уже довольно продолжительное время существует механизм делегирования государственных полномочий, можно объяснить отчасти нежеланием законодателя усложнять этим механизмом деятельность соответствующих государственных органов, которые призваны делегировать эти полномочия. Однако на практике это может привести к другим весьма существенным осложнениям. Так, в приведенных выше примерах о закреплении за органами местного самоуправления инкорпорированных полномочий (вопросов ведения) ясно дается понять, что источниками финансирования их реализации являются собственные средства местных бюджетов (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений). Следовательно, никаких оснований для обращения за предоставлением средств из государственного бюджета у органов местного самоуправления не имеется, поскольку полномочия эти официально, как это положено по Закону 2003 г., этим органам не делегировались. Такую позицию занимают и судебные органы, которые привлекают муниципальные органы к ответственности за невыполнение возложенных на них федеральным законодателем государственных полномочий, в частности, по обеспечению отдельных прав граждан и юридических лиц, не ставя реализацию переданных полномочий в зависимость от наличия либо отсутствия у муниципальных образований материальных и финансовых средств [12] .

Так, в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. № 2-П положение Закона 2003 г. об отнесении к вопросам местного значения организации в границах городского округа электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом было признано не соответствующим Конституции РФ в части возложения на городские округа финансовых обязательств по возмещению теплоснабжающим организациям дополнительных расходов, обусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ тарифа на их услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным законом порядке закона субъекта РФ, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями, с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

Вместе с тем в постановлении от 31 января 2008 г. № 2-П при рассмотрении положения о замене гарантии внеочередного обеспечения судей жильем (не позднее шести месяцев после наделения судьи полномочиями), которая должна была обеспечиваться местной администрацией за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета, на гарантию для нуждающихся в улучшении жилищных условий судей путем приобретения благоустроенного жилья за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели судам Российской Федерации, в порядке, установленном Правительством РФ (изменения, внесенные Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в ст. 19 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»), Конституционный Суд РФ признал его не соответствующим Конституции РФ, поскольку усмотрел в нем снижение уровня гарантий материального обеспечения судей. Однако несомненно, что прежняя редакция ст. 19 Закона о статусе судей, возлагавшая на органы местного самоуправления обязанность по внеочередному предоставлению жилья судьям, содержала гораздо более очевидное и грубое нарушение конституционных прав, но уже местного самоуправления.

Помимо инкорпорации государственных полномочий инкорпорироваться могут и формы реализации государственных полномочий. При этом объединяющим началом здесь служит не предмет деятельности, поскольку в этом случае он различен у государственных и муниципальных органов власти, а форма деятельности. Так, правотворчество органов местного самоуправления — это государственная форма деятельности, поскольку любые нормы права — это проявление воли государства («право — это правило поведения, санкционированное государством»), И не столь важно, что правотворчество муниципальных органов осуществляется в сфере своей компетенции, отличающейся от государственной. Как процесс правотворчество должно отвечать всем общим требованиям, предъявляемым к правотворчеству государственных органов, по крайней мере по государственным предметам ведения и полномочиям, переданным в компетенцию органов местного самоуправления. Основное, базовое правотворчество должно осуществляться представительными органами местного самоуправления. Как правило, такое правотворчество включает стадии внесения правотворческой инициативы, ее обсуждение, принятие большинством голосов представительного органа и опубликование нормативного правового акта.

К таким же правовым формам осуществления полномочий относятся правоприменительная и правоохранительная формы реализации полномочий органов местного самоуправления. Форма реализации в отличие от самих конкретных полномочий, которые могут быть признаны государственными или муниципальными в зависимости от предмета регулирования, может придать государственный характер и тем полномочиям органов местного самоуправления, которые находятся в сфере исключительных интересов населения какого-либо муниципального образования. Закон 1995 г. предоставлял право органам и должностным лицам местного самоуправления самим регламентировать отношения, связанные с правотворческой деятельностью, определяя при этом наименования и виды правовых актов органов (должностных лиц), полномочия на их принятие, порядок их принятия и вступления их в силу и т. п. Необходимо отдать должное отдельным региональным законодателям, которые наряду с указанными вопросами довольно подробно отразили в своих законах о правовых актах органов и должностных лиц местного самоуправления многочисленные требования организационно-технического характера, касающиеся структуры, видов, текстов (подлинного, официального, неофициального), общих требований к оформлению правовых актов (использование терминов, понятий), основных реквизитов правовых актов 1 . В Законе 2003 г. положения о правовых актах органов местного самоуправления уже не носят рамочный, отсылочный характер, а подробно определяют как систему муниципальных правовых актов, так и требования к их содержанию, порядку подготовки, принятию и отмене (приостановлению). Вместе с тем в Законе отсутствует четкое деление системы муниципальных правовых актов на нормативно-правовые и правоприменительные. На практике довольно часто возникает и вопрос о прерогативе нормотворческих полномочий по вопросам местного значения представительного органа и главы муниципального образования.

При выделении среди правовых актов местного самоуправления нормативно-правовых необходимо руководствоваться рекомендуемым Министерством юстиции РФ определением нормативного правового акта как письменного официального документа, принятого (изданного) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленного на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение [13] [14] . Таким путем можно будет обеспечить необходимую степень унификации муниципальных и государственных нормативных правовых актов, одновременно предохраняя нормы права от девальвации, которая в условиях местного самоуправления имеет прогрессирующий и неконтролируемый характер. Это, конечно, не значит, что органы местного самоуправления, не наделенные полномочиями на принятие нормативных правовых или даже правоприменительных актов, не смогут реализовать свои полномочия в качестве органов власти.

В соответствии с п. 2 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления местные власти должны в рамках закона иметь полную свободу действий по осуществлению их инициатив в отношении любого вопроса, который не исключен из их компетенции и не передан другим властям. Данное положение предполагает широкие возможности, например, по принятию нормативных муниципальных актов неправового характера либо по делегированию властных полномочий внутри муниципального образования между его структурами управления. Актами неправового характера могут быть различные планы, программы, обращения, декларации, призывы и т. п. органов и должностных лиц местного самоуправления, адресованные к населению. Так же, как и правовые нормы, они содержат определенные социально-полезные правила поведения, имеющие публичный характер, и подкрепляются при этом поддержкой и одобрением муниципальной власти. Отличием же этих норм от правовых является то, что в механизме их реализации не задействован государственный аппарат, исполнение данных норм опирается не на государственное принуждение, а на общественное мнение населения и авторитет соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления. Такие нормы, хотя и имеют по причине их специфики весьма узкое и ограниченное применение, по силе своего регулятивного воздействия могут значительно превышать действие правовых норм. Следует также заметить, что как правовые, так и неправовые (организационные) формы реализации полномочий государственных органов в более широком, социальном понимании не являются исключительной прерогативой этих органов и встречаются в деятельности общественных, хозяйственных и иных организаций, составляющих часть нашего гражданского общества [15] .

Обращаясь к вопросу о правовых основах делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий, необходимо отметить, что в Законе 2003 г. определена форма делегирования государственных полномочий (в форме закона), установлено требование о предоставлении необходимых для осуществления этих полномочий материальных и финансовых средств, при этом конкретизирована форма финансирования осуществления переданных органам местного самоуправления государственных полномочий — предоставление местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматри-ваюшие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответствующими законами о бюджете на очередной финансовый год. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий соответствующие органы исполнительной власти (федеральные, субъектов РФ) в пределах своих полномочий вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль их исполнения. Данные контрольные полномочия реализуются как непосредственно в части содержания исполнения государственных полномочий, так и в части использования предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Они обеспечиваются обязанностью органов местного самоуправления предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с исполнением этих полномочий, а также обязанностью исполнять письменные предписания уполномоченных государственных органов по устранению выявленных ими при этом нарушений требований законов по вопросам осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Критерии, которые необходимо учитывать при выборе делегируемых государственных полномочий, названы в ч. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления: соответствие государственных полномочий объему и природе поставленной задачи, требование эффективности и экономии, близость органа власти к населению.

Более конкретно перечень вопросов, по которым возможно делегирование органам местного самоуправления государственных полномочий, определен в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, согласно ч. 2 и 6 ст. 26 3 данного Закона к ним относятся вопросы: формирования и содержания архивных фондов субъекта РФ; предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; создания и обеспечения охраны государственных природных заказников и памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения; ведение Красной книги субъектов РФ; строительства и содержания автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения; социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов и т. д.

В качестве получателей делегированных государственных полномочий названы органы местного самоуправления. Предполагается, что конкретный вид этих органов будет определяться законами, согласно которым делегируются полномочия. Отдельным авторам представляется, что наделять государственными полномочиями следует само муниципальное образование, представительный орган которого по предложению главы муниципального образования (главы администрации) своим решением поручал бы их исполнение конкретному органу управления или должностному лицу местной администрации, одновременно он определял бы порядок использования имущества и финансовых средств [16] . Данная позиция противоречит ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, в которой сказано, что только органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. К тому же разница заключается во временном промежутке получения государственных полномочий органами местного самоуправления (при непосредственном делегировании органам местного самоуправления государственных полномочий процесс их передачи происходит более оперативно).

Вместе с тем нельзя не признать, что наличие прямых связей, возникающих между государственными и муниципальными органами при делегировании государственных полномочий, при определенных обстоятельствах может быть расценено как вмешательство в компетенцию местного самоуправления. Такое утверждение имеет основание, поскольку согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Указание на то, что именно тот, а не другой орган местного самоуправления должен осуществлять государственные полномочия, по сути, будет ограничивать право муниципального образования на изменение структуры своих органов (возможную ликвидацию этого органа либо передачу его полномочий другому органу). Кроме того, в данной ситуации, как правило, будет возникать дезорганизация внутренних связей системы органов местного самоуправления и конфликт их интересов. В частности, это происходит, если возложенные на администрацию муниципального образования его представительным органом функции не могут полноценно выполняться в результате «загрузки» администрации государственными полномочиями. При этом администрация муниципального образования оказывается фактически в двойном подчинении, что несовместимо с требованиями ст. 12 Конституции РФ. Избежать этого можно путем отказа от конкретизации вида муниципальных органов, которым делегируются полномочия. К тому же на практике органы местного самоуправления обычно сами устанавливают собственный порядок реализации делегированного государственного полномочия [17] .

Конечно, при таком положении может возникнуть проблема персонификации ответственности за порученные полномочия перед государственными органами, делегировавшими полномочия. Делегируются полномочия в форме закона, а органом, делегировавшим полномочия, является законодательный (представительный) орган власти. Но какие органы местного самоуправления и какую ответственность должны нести за ненадлежащее выполнение делегированных государственных полномочий? Думается, что ответственность в этом случае должны нести органы и должностные лица местного самоуправления, непосредственно осуществляющие делегированные полномочия, в рамках муниципального образования, причем по правилам, установленным для привлечения к ответственности соответствующих государственных органов, на которые действующим законодательством возложена реализация этих полномочий. Только при таком порядке будет соблюден конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления.

Несколько слов о форме передачи делегированных государственных полномочий. В отличие от Закона 1991 г. в Законе 1995 г. и Законе 2003 г. не предусмотрена договорная форма передачи полномочий. Но это не значит, что она не может быть использована в процессе реализации государственных полномочий во взаимоотношениях между соответствующими государственными и муниципальными органами. Договорные отношения на практике устанавливаются, например, по вопросам оказания органам местного самоуправления со стороны государственных органов методического, организационного и иного содействия в осуществлении этих полномочий.

Как уже отмечалось, в федеральном законодательстве пока не решен вопрос о пределах делегирования государственных полномочий. Однако ясно, что отдельные государственные полномочия не могут быть делегированы муниципальным органам ни при каких обстоятельствах. В ряде субъектов РФ в этом отношении также установлены определенные ограничения. Так, наиболее распространенными ограничениями являются запрет на наделение государственными полномочиями по вопросам изменения административно-территориального устройства (Магаданская, Белгородская, Брянская области), полномочиями, отнесенными к исключительному или совместному с местным самоуправлением ведению государственных органов власти (Свердловская, Томская, Брянская, Оренбургская области), полномочиями, связанными с регулированием взаимоотношений между местными бюджетами и бюджетами субъектов РФ (Белгородская, Иркутская области), а также полномочиями, направленными на обеспечение защиты прав и свобод граждан (Кировская, Томская, Иркутская области). В отдельных случаях региональный законодатель перечень возможных запретов на делегирование конкретных государственных полномочий органам местного самоуправления оставляет открытым, ссылаясь при этом на случаи ущемления интересов субъекта РФ, нарушения законодательства, нарушения прав и независимости других муниципальных образований, нарушения прав и свобод человека и гражданина (Магаданская, Иркутская области).

Одним из принципиальных вопросов, который должен быть решен в соответствующем законе, является вопрос: на какой основе могут быть делегированы полномочия — добровольной или недобровольной? Думается, что в этой ситуации неуместен принцип добровольности, поскольку действие закона — это публично-правовая сфера отношений, основанных на власти и подчинении, а неисполнение закона даже по мотивам его ущербности для прав муниципальных образований не может быть оправдано, так как этим будут нарушаться конституционные принципы о верховенстве закона, равенстве перед законом и обязательности его исполнения. А если к процессу подготовки и принятия таких законов на стадии внесения законодательной инициативы или на стадии ее обсуждения привлекать органы местного самоуправления, которым предполагается делегировать государственные полномочия, то это позволит максимально учесть их интересы и возможности, предотвратить принятие необдуманных и необоснованных решений по делегированию государственных полномочий. Так, в силу п. 4 ст. 6 Закона Магаданской области от 4 мая 2001 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления Магаданской области отдельными государственными полномочиями» проект закона о наделении такими полномочиями подлежит согласованию с представительным органом местного самоуправления, а не прошедший такого согласования не подлежит внесению в законодательный (представительный) орган государственной власти области. Следует также предусмотреть безусловное право муниципального образования на законодательную инициативу по внесению изменений и дополнений в действующий закон по делегированию полномочий с обязанностью его внеочередного рассмотрения по упрощенной процедуре, а также право опротестовывать этот закон в судебном порядке.

Более конкретно и предметно механизм делегирования государственных полномочий отражен в региональном законодательстве. При этом можно выделить два типа таких законов. Одни из них имеют, скорее, методический характер и показывают общую модель механизма делегирования государственных полномочий [18] . Другая часть законов посвящена непосредственно делегированию тех или иных конкретных государственных полномочий. Встречаются законы, которые совмещают две указанные функции, например Закон Свердловской области от 24 декабря 1996 г. «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями». Вопрос о пределах допустимости делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий здесь решается двумя путями: 1) установлением запрета на наделение органов местного самоуправления полномочиями высших и иных органов государственной власти Свердловской области, если эти полномочия составляют исключительную компетенцию последних; 2) установлением принципов наделения государственными полномочиями при руководстве, которыми обеспечивается правомерность и целесообразность делегирования полномочий органам местного самоуправления (принцип передачи органам местного самоуправления государственных полномочий, которые могут быть эффективно реализованы без ущерба для решения вопросов местного значения; принцип создания гражданам возможности для участия в государственном управлении; принцип сочетания областных и местных интересов и др.).

Необходимо констатировать, что отдельные субъекты РФ поступают вопреки позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в его постановлении от 15 января 1998 г. № 3-П, согласно которой должны быть отменены как противоречащие Конституции РФ положения законов Республики Коми, допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в Законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение. Так, в Законе Тюменской области от 26 сентября 2001 г. «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования город Ялуторовск отдельными государственными полномочиями» одновременно передаются полномочия в сферах: распоряжения землей и другими природными ресурсами, труда и социальной защиты населения, архивного дела, культуры, образования, градостроительства и архитектуры, охраны и использования животного мира и др. В Законе Ленинградской области от 11 января 2000 г. «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования город Коммунар отдельными полномочиями Ленинградской области» (в ред. от 30 декабря 2005 г.) различные государственные полномочия передаются сразу по 12 позициям. О таких нарушениях свидетельствует даже само название Закона Еврейской автономной области от 31 мая 2000 г. «О делегировании государственных полномочий по назначению и выплате государственных пенсий и пособий на детей, реализации федеральных законов “О ветеранах”, “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”, “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”, “О реабилитации жертв политических репрессий”, “О погребении и похоронном деле”, “О статусе военнослужащих” в части статей 15 и 23 органам местного самоуправления муниципальных образований Еврейской автономной области». Часто вместо конкретных государственных полномочий органам местного самоуправления делегируются какие-либо вопросы или сферы деятельности: по созданию и функционированию службы медико-социальной экспертизы (Мурманская область, Ямало-Ненецкий автономный округ), по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (Еврейская автономная область), по использованию, охране, защите лесного фонда и воспроизводства лесов (Костромская область).

Наиболее важным вопросом при наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями является вопрос о передаче для этой цели необходимых материальных и финансовых средств. Довольно распространенным нарушением при определении источников финансовых средств, предназначенных для осуществления органами местного самоуправления делегированных государственных полномочий, являлось определение в качестве этих источников отчислений от регулирующих доходов путем повышения нормативов отчисления от этих доходов [19] . В отдельных случаях субъекты РФ передавали право на использование своих налоговых источников муниципалитетам. При таком положении местные власти должны были сами заботиться о собирании налогов и из собранного рассчитываться по обязательствам государства. Неправомерность подобных актов законодательных (представительных) органов, в частности Оренбургской и Пермской областей, была в свое время признана Верховным Судом РФ 1 .

Проанализировав обширную практику федерального и регионального законотворчества, М. Ю. Дитятковский выделил следующие способы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: наделение специальным законом одним видом государственного полномочия; наделение специальным законом несколькими (двумя и более) полномочиями; включение положений о наделении органов местного самоуправления одним или несколькими видами отдельных государственных полномочий в какой-либо отраслевой закон [20] [21] . Практика делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления последних лет, например, в Оренбургской области свидетельствует о наличии скрытых дефектов такого делегирования. В частности, это формализация процесса наделения государственными полномочиями, при котором в соответствующем законе демонстрируется как по трафарету один и тот же алгоритм действий и условий без отражения самого содержания делегируемых полномочий [22] . А Закон Оренбургской области от 3 октября 2014 г. «О наделении органов местного самоуправления Оренбургской области отдельными государственными полномочиями по защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов» кроме указанного недостатка содержит нарушение прав местного самоуправления, зафиксированных в п. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления в части возложения на органы местного самоуправления функций без учета «объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии». Вполне очевидно и для неспециалистов, что переданные для содержания сельским муниципальным образованиям в соответствии с этим Законом скотомогильники представляют серьезную экологическую опасность и угрозу здоровью населению и что вопросы содержания таких объектов должны находиться в ведении лиц, которые обладают для этого необходимыми знаниями и оборудованием.

Хотя решение о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями принимается законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ, в большинстве случаев органы местного самоуправления имеют право инициировать эти действия, внося соответствующую законодательную инициативу, а передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется только при согласии органа государственной власти, полномочия которого передаются.

Вопрос о том, вправе ли органы местного самоуправления осуществлять правовое регулирование в пределах передаваемых им государственных полномочий, в принципе решается положительно. Как отмечается в п. 5 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям. В ряде случаев органы местного самоуправления наделяются непосредственно правотворческими полномочиями по регулированию цен (Алтайский край, Республика Коми, Иркутская, Магаданская области), по установлению льгот по уплате государственной пошлины (Кировская область), по утверждению нормативов затрат на содержание объектов социально-культурной сферы (Самарская область), по установлению ежеквартальных нормативов уплаты налога на прибыль (Ростовская область), по установлению правил благоустройства и санитарного содержания города, за нарушение которых наступает административная ответственность (Читинская область), по установлению правил предоставления жилых помещений по договору найма (Пензенская область). В то же время в соответствии с ч. 1 ст. 20 Закона 2003 г. по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль их исполнения.

Условия и порядок осуществления контрольных функций государственными органами по переданным ими органам местного самоуправления полномочиям должны носить исчерпывающий характер.

По смыслу п. 6 ч. 6 ст. 19 Закона 2003 г. в положениях о делегировании государственных полномочий должны быть указаны порядок осуществления органами государственной власти контроля переданных органам местного самоуправления государственных полномочий и наименование контролирующих органов. Данные положения в сочетании со ст. 21 Закона не могут иметь толкование в пользу расширения государственных контрольных полномочий. В то же время эти нормы вовсе не ограничивают возможности государственных органов по воздействию в своих интересах на органы местного самоуправления в связи с реализацией ими делегированных государственных полномочий. Цель подобных норм — поставить такое воздействие государственных органов в строго определенные правовые рамки, тем самым обеспечив продуманный и взвешенный характер своих контрольных функций и одновременно предсказуемое и стабильное их проявление по отношению к органам местного самоуправления. Согласно Европейской хартии местного самоуправления такой административный контроль со стороны государственных органов власти может включать также контроль целесообразности задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления (п. 2 ст. 8). Однако административный контроль деятельности органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать (п. 3 ст. 8). Еще до появления Закона 2003 г. в региональном законодательстве уже были закреплены определенные виды контрольных полномочий, среди которых: право проводить проверки деятельности органов местного самоуправления, запрашивать и получать необходимые документы и информацию, давать указания органам местного самоуправления, назначать уполномоченного для наблюдения за реализацией органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, заслушивать отчеты органов местного самоуправления (ст. 13 Закона Оренбургской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»). Встречались и более действенные формы контроля. Так, в соответствии со ст. 8 Закона Кировской области от 26 декабря 1997 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных образований области отдельными государственными полномочиями Кировской области» (утратил силу) областная Дума могла отменить недостаточно обоснованное или противоречащее законам области решение представительного органа местного самоуправления, а также главы муниципального образования, принимаемое в рамках переданных государственных полномочий. Администрация области была вправе приостановить решение представительного органа местного самоуправления и отменить недостаточно обоснованные или противоречащие законам области акты главы муниципального образования. Подобные же полномочия закреплены за соответствующими государственными органами аналогичными законами Брянской, Орловской областей.

Изначально порядок отмены решений органов местного самоуправления органом государственной власти, передавшим соответствующие полномочия, мог быть установлен в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». В настоящее время по Закону 2003 г. установление такого порядка отмены решений органов местного самоуправления по делегированным им полномочиям является исключительной прерогативой законодательного (представительного) органа государственной власти. Иными словами, только в законе о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями может быть предусмотрено право отмены или приостановления действия акта органа местного самоуправления по делегированным ему государственным полномочиям. Как уже отмечалось, такое решение может быть принято, не только если этот акт органа местного самоуправления противоречит действующему законодательству, но и если будет установлена его нецелесообразность. Вместе с тем представляется, что отмена акта органа местного самоуправления по мотиву его нецелесообразности вряд ли оправданна с точки зрения стабильности осуществления определенной государственной функции. Принятие органом местного самоуправления акта по осуществлению делегированного государственного полномочия является элементом его оперативной деятельности. Такое вмешательство в эту деятельность дезорганизует работу муниципального органа и может негативно сказаться на его авторитете как публичного органа власти у населения. Поэтому, если такие акты органов местного самоуправления находятся в рамках действующего законодательства, но по каким-либо причинам не устраивают соответствующие государственные органы, необходимо искать иные пути исправления этой ситуации, связанные с достижением определенного компромисса, самостоятельной корректировкой либо отменой принятого органом местного самоуправления акта им самим.

Всякое делегированное государственное полномочие, даже если оно передано органам местного самоуправления на неопределенный срок, может быть прекращено. Поскольку делегируется государственное полномочие в форме закона, то и изъято оно может быть также только в форме закона. В каких же случаях и по каким основаниям прекращается реализация органами местного самоуправления государственных полномочий? В отдельных региональных законодательных актах наблюдается некоторая нечеткость в регулировании этих отношений. По нашему мнению, случаи прекращения реализации государственных полномочий — это обстоятельства, с которыми связана необходимость прекращения реализации органами местного самоуправления делегированных государственных полномочий или которые вызывают такую необходимость. К таким случаям относятся: истечение установленного срока реализации полномочий; невозможность обеспечения ранее переданных отдельных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами; вступление в силу закона, в связи с которым реализация отдельных государственных полномочий становится невозможной; нарушение при реализации переданных государственных полномочий законодательства РФ и субъекта РФ; неисполнение или неэффективное исполнение переданных государственных полномочий и др. Все эти случаи можно разделить на два вида: 1) случаи, которые сами по себе влекут прекращение реализации делегированных государственных полномочий (истечение срока реализации; вступление в силу закона, в связи с которым реализация полномочий становится невозможной); 2) случаи, которые требуют принятия закона об изъятии полномочий (все остальные случаи, кроме перечисленных выше).

В свою очередь, для изъятия государственных полномочий у органов местного самоуправления кроме наличия указанных случаев требуются основания, которые, как нам представляется, должны выражаться в актах уполномоченных государственных или муниципальных органов. Это может быть: 1) решение представительных органов местного самоуправления об отказе от исполнения переданных государственных полномочий, принятое на основании решения суда о неправомерности делегирования государственных полномочий;

• 2) решение суда о неисполнении или ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления государственных полномочий;
• 3) принятие компетентным органом государственной власти решения о самостоятельном исполнении ранее переданных органам местного самоуправления государственных полномочий и др. Данные акты должны достоверно подтверждать и обосновывать заключенное в них решение. По спорным вопросам (например, связанным с ненадлежащим или неэффективным исполнением государственных полномочий) необходимо привлекать к проверке случаев такого исполнения уполномоченных представителей органов местного самоуправления, на которые возложена обязанность исполнения государственных полномочий. Если же решение государственного органа о самостоятельном исполнении ранее делегированных органам местного самоуправления государственных полномочий принимается не по причине их неудовлетворительного исполнения муниципальными органами, то последним должны быть предоставлены все необходимые гарантии их прав, включая право на возмещение причиненных при этом убытков.

Соответствующие гарантии должны быть предоставлены органам местного самоуправления и при неполном обеспечении их материальными и финансовыми ресурсами. Одна из схем, которая может быть использована при урегулировании данной ситуации, заключается в следующем: «Глава муниципального образования вносит представление губернатору области о невозможности осуществления переданных полномочий в полном объеме и дает свои предложения о пределах и степени их выполнения. Губернатор области в месячный срок принимает решение по поводу внесенных предложений и при несогласии с представлением может вынести спорный вопрос на рассмотрение областного суда. Непринятие губернатором в месячный срок решения по представлению о невозможности выполнения переданных полномочий дает право органам местного самоуправления определять объемы выполнения делегированных полномочий самостоятельно, в соответствии с обеспеченностью этих полномочий материальными и финансовыми ресурсами, либо отказаться от их выполнения с соблюдением порядка, установленного законом. После этого губернатор области вправе внести на рассмотрение органов местного самоуправления предложение о полном выполнении делегированных полномочий при условии выделения дополнительных материально-финансовых средств» [23] . Похожая схема отказа органов местного самоуправления от реализации не обеспеченных материальными и финансовыми средствами государственных полномочий уже была воплощена, например, в Законе Иркутской области от 9 октября 1998 г. (в ред. от 5 октября 2001 г.) «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Иркутской области». Что касается механизма выделения недостающих средств, то Закон 2003 г. дает возможность органам местного самоуправления дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства, порядок компенсации которых, по-видимому, должен определяться в соответствующем законе о бюджете на очередной финансовый год.

В отличие от общих методических законов в специальных законах о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями можно более детально конкретизировать органы местного самоуправления, которым делегируются государственные полномочия, и сами эти полномочия, а также формы содействия и контроля их реализации. Так, в соответствии с Законом Оренбургской области от 28 ноября 2003 г. «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния» перечень видов актов гражданского состояния, регистрация которых допускается органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, гораздо шире, чем перечень видов актов гражданского состояния, регистрация которых допускается органами местного самоуправления сельских поселений. При этом делегирование допускается не только органам местного самоуправления, но и должностным лицам тех сельсоветов и поссоветов, которые не являются муниципальными образованиями. В желании достичь наибольшей эффективности действия Закона областной законодатель допускает определенные перегибы, выражающиеся, например, в норме, которая предписывает необходимость наличия в структуре органов местного самоуправления отделов записи актов гражданского состояния (ст. 4). Представляется, что те же положения Закона, изложенные в рекомендательной форме, не противоречили бы так явно действующему законодательству.

Полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния были наделены также органы местного самоуправления в соответствии с законами Рязанской, Камчатской областей, по лицензированию отдельных видов деятельности — Самарской, Калужской областей, по совершению нотариальных действий — Воронежской области, Ямало-Ненецкого автономного округа, в сфере архивного дела — Липецкой, Иркутской областей, по управлению и распоряжению государственной собственностью — Удмуртской Республики, Еврейской автономной области, Кировской области. Встречается и делегирование таких государственных полномочий, как присвоение звания «Ветеран труда» (Рязанская, Самарская области), по формированию и организации деятельности административных комиссий (Орловская, Оренбургская области), по аттестации муниципальных образовательных учреждений (Тамбовская область), по охране и использованию охотничьих видов животных (Алтайский край).

Если на региональном уровне практика делегирования государственных полномочий нашла уже довольно широкое применение, то на федеральном это лишь единичные проявления случаев такого делегирования. В качестве одного из первых примеров можно привести Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов обшей юрисдикции в Российской Федерации», в ст. 5 которого говорится о наделении исполнительнораспорядительных органов муниципальных образований полномочиями по составлению (изменению, дополнению) списков кандидатов в присяжные заседатели. О том, что данные государственные полномочия не инкорпорированы, а делегированы, можно судить из содержания ч. 14 ст. 5 данного Закона, а также из постановления Правительства РФ от 23 мая 2005 г. № 320, которым утверждены Правила финансового обеспечения переданных исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований государственных полномочий по составлению списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов обшей юрисдикции в Российской Федерации. Названным постановлением определяется порядок передачи и распределения между бюджетами муниципальных образований для компенсации ими расходов на осуществление этих государственных полномочий субвенций из федерального бюджета. Разумеется, данный пример можно лишь весьма условно именовать делегированием органам местного самоуправления государственных полномочий на федеральном уровне, поскольку он не отвечает многим требованиям ч. 6 ст. 19 Закона 2003 г. о порядке такого делегирования.

В процессе осуществления органами местного самоуправления делегированных государственных полномочий порой возникает положение, когда при неизменности делегированных полномочий увеличивается интенсивность или объем их реализации. Данное обстоятельство следует расценивать как существенное изменение условий реализации полномочий, которое должно повлечь необходимую корректировку в сторону увеличения материального и финансового обеспечения.

Что касается практики распространенности делегирования государственных полномочий, то, по данным Минфина России, их объем остается весьма существенным. Так, по сравнению с 2013 г. в 2014 г. значительный рост количества передаваемых полномочий отмечался в Вологодской области — с 11 до 22, в Республике Дагестан — с 11 до 17 и в Свердловской области — с 14 до 20

В силу ст. 14′, 15 1 , 16′ Закона 2003 г. осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий может быть добровольным. Органы местного самоуправления вправе решать эти вопросы, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона), если это участие предусмотрено федеральными законами за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Но так ли добровольно на самом деле исполнение этих полномочий органами местного самоуправления, даже если они действительно сформулированы в федеральных законах в диспозитивной форме? Рассматривая проблемы осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере социальной поддержки и социального обслуживания граждан и ставя этот вопрос, О. И. Баженова отмечает следующее: «Инициатива муниципальных образований в большинстве случаев носит вынужденный характер. Необходимость оперативного реагирования на сложную жизненную ситуацию, в которой оказался гражданин, способность реального учета совокупности жизненных обстоятельств в целях выработки оптимального способа (формы) защиты его интересов не оставляет муниципальной власти иного выбора. Будучи максимально приближенной к гражданам, она остается в их глазах социальным оплотом, традиционно выполняющим социальные задачи по защите нуждающихся» [24] [25] .

Если же оценивать проблему делегирования (обязательного и добровольного) и инкорпорации государственных полномочий органами местного самоуправления в целом, то следует заметить, что оба этих явления очень сильно влияют на систему местного самоуправления, деформируя ее в сторону государственных институтов власти. Поэтому необходимо очень выверенно и осторожно включать в компетенцию органов местного самоуправления государственные полномочия, делая это только по необходимости. Однако приходится признавать, что эта общая установка, обусловленная конституционным статусом местного самоуправления, пока еще недостаточно проявляется в федеральном и региональном законодательстве.

• [1] См., например, решение Оренбургского городского Совета от 10 октября 2013 г. № 681 «Об утверждении порядка отчета начальника управления МВД РФ по г. Оренбургу».
• [2] См.: Тихомиров Ю. Л. Указ. соч. С. 310—313.
• [3] Как справедливо отмечает И. И. Овчинников, «Конституция РФ (ст. 132), Федеральный закон от 28 августа 1995 г. используют лишь понятия “наделение полномочиями” и “переданные полномочия”. Понятия “делегированные полномочия” ни в Конституции РФ, ни в федеральном законодательстве нет. Правильнее говорить о делегировании как об устоявшемся в юридической литературе обобщенном понятии любого наделения (передачи) полномочий — это правовая форма делегирования. Именно такой вывод можно сделать из анализа действующего законодательства» (Овчинников И. И. Указ. соч. С. 256).
• [4] Под режимом реализации здесь и далее понимается метод реализации и контроля, основание и процедура реализации, способы обеспечения реализации, организационные условия реализации.
• [5] Имеется в виду вывод Конституционного Суда РФ о том, что является неконституционным положение Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти городских поселений (район в городе и город, входящий в район), не имеющих согласно ст. 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики.
• [6]Кокотов А. Н. Современная модель местного самоуправления в Российской Федерации // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики. Омск, 2015. С. 50.
• [7] Вместе с изменениями, внесенными в Закон 2003 г. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, данный алгоритм действий осложняется необходимостью сверки с перечнем дополнительных вопросов местного значения, установленных законами субъектов РФ.
• [8] Согласно поправкам, внесенным в Закон 2003 г. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, субъекты РФ могут определять дополнительные вопросы местного значения, решаемые муниципальными образованиями. При этом если для внутригородских районов и сельских поселений эта возможность носит характер лишь перераспределения полномочий (соответственно из числа установленных федеральным законодателем вопросов местного значения городских округов и городских поселений), то для городских округов с внутригородским делением это могут быть вопросы государственного значения, находящиеся в исключительной компетенции субъекта РФ.
• [9] Согласно поправкам, внесенным в Закон 2003 г. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, субъекты РФ могут определять дополнительные вопросы местного значения, решаемые муниципальными образованиями. При этом если для внутригородских районов и сельских поселений эта возможность носит характер лишь перераспределения полномочий (соответственно из числа установленных федеральным законодателем вопросов местного значения городских округов и городских поселений), то для городских округов с внутригородским делением это могут быть вопросы государственного значения, находящиеся в исключительной компетенции субъекта РФ.
• [10] Согласно поправкам, внесенным в Закон 2003 г. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, субъекты РФ могут определять дополнительные вопросы местного значения, решаемые муниципальными образованиями. При этом если для внутригородских районов и сельских поселений эта возможность носит характер лишь перераспределения полномочий (соответственно из числа установленных федеральным законодателем вопросов местного значения городских округов и городских поселений), то для городских округов с внутригородским делением это могут быть вопросы государственного значения, находящиеся в исключительной компетенции субъекта РФ.
• [11] К слову сказать, федеральными законами от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, от 28 ноября 2015 г. № 357-ФЗ в Закон 2003 г. внесены изменения, согласно которым из компетенции сельских поселений были удалены некоторые из таких вопросов (ч. 3 и 4 ст. 14), а это свидетельствует о том, что законодатель все-таки обратил внимание на эти противоречия.
• [12] См.: Выдрин И. В. Указ. соч. С. 127.
• [13] См. например, законы Курганской, Камчатской областей, Республики Мордовия, Хабаровского края.
• [14] См. Методические рекомендации по юридической обработке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, подлежащих включению в федеральный регистр, утвержденные приказом Минюста России от 25 декабря 2000 г. № 410.
• [15] Аналогом правотворческой деятельности государственных органов применительно к статусу общественных и иных негосударственных организаций является нормотворческая деятельность.
• [16] См.: Пылин В. В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9. С. 18.
• [17] См., например, постановление администрации г. Оренбурга от 5 мая 2010 г. «О порядке реализации Закона Оренбургской области от 18.12.2009 г. “О наделении органов местного самоуправления г. Оренбурга государственными полномочиями Оренбургской области по осуществлению и финансовому обеспечению оздоровления и отдыха детей”».
• [18] Например, Закон Оренбургской области от 7 мая 2001 г. «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».
• [19] См., например, ст. 6 Закона Свердловской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями».
• [20] См.: Якушева В. Кто оплатит закон? // Вечерний Оренбург. 1998. 19 нояб.
• [21]Си:. Дитятковский М. Ю. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. М., 2007. С. 209—210.
• [22] См., например, Закон Оренбургской области от 20 декабря 2012 г. «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Оренбургской области по финансовому обеспечению получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях».
• [23]Васильев В. И. Указ. соч. С. 380.
• [24] Цит. по: Маркварт Э. Конституционные основы компетенции местного самоуправления //Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации / под ред. Е. С. Шугриной. М., 2015. С. 55.
• [25]Баженова О. И. К проблеме наделения муниципальных образований полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания граждан // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 7. С. 65.